注意力竞争与适应性选择：基层治理创新的内在逻辑——兼论“伪创新”现象

作者：李婷  责任编辑：邵杰  信息来源：《地方治理研究》  发布时间：2023-07-03  浏览次数： 15744次

  【摘 要】基层治理创新已经成为推动基层治理现代化的重要环节。压力型体制下的基层政府为赢得稀缺的注意力开展创新竞赛，却经常出现“创新悖论”“伪创新”现象。“伪创新”是与“实质创新”相对应的，集中表现为政府理性人由于注意力失焦、制度脱耦而引发创新行为的失范、异化。在基层治理的创新场域内，多个创新主体间利益博弈在一定程度上弱化了创新决策的针对性，加之外部制度选择的弱适应性，易导致强创新意愿下的行为偏差与政策失效。为破解基层治理“伪创新”，需构建合理的注意力分配与高耦合度的制度体系，营造宽松的创新容错环境，提升制度韧性，再造基层政府适应能力和治理能力，以实现基层治理创新的实质突破与可持续发展。

  【关键词】政府治理；基层治理；注意力竞争；适应性选择；伪创新；新制度主义

  一、问题的提出

  在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，基层治理创新至关重要，是关乎国家治理目标实现的“最后一公里”。2021年4月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》将“推进基层治理创新”作为提升基层治理能力的重要举措[1]14。尤其是在创新驱动发展、乡村振兴等战略实施过程中，各地政府纷纷开展创新实践，涌现出了“党建 ”“网格化”“互联网 ”“1 2 3 …N”等创新模式。对政府治理而言，“创新”仿佛是一种常态化的必备技能，无论是政治、经济、社会治理等都强调创新。这不禁让人思考，在基层治理创新模式迭出的背后，治理举措是否真正有效？关注的重点不应仅停留在创新数量上，更应该关注创新的成效。因此，面对基层治理创新“热”，我们更需要进行“冷”思考。

  当前，基层治理出现了“为竞争而创新”“为创新而创新”等现象，创新已然成为一种目的，而非是追求公共价值的手段。不少学者也关注到了基层治理创新异化的问题，并对其中可能存在的“伪创新”进行了研究。有学者将其定义为基层政府在政绩目标驱动下，利用政策模糊带来的弹性空间，以创新为名实施的偏离基层治理创新价值目标的系列偏差行为[2]。“伪创新”主要体现为“玩概念”式创新、变换表述玩文字游戏、形式变化胜过内容革新等[3,4]，或是创新陷入“形式主义”“内卷化”[5,6]等。当前，“伪创新”可能会带来一些负面影响，如，消耗民众的信任，甚至造成邀功式竞争、公共资源的浪费，加重了基层负担[2]；有些地区甚至会陷入一种“创新低效—认同危机—实践萎缩”的恶性循环[7]。值得注意的是，学者们在分析“伪创新”时达成了一个基本共识：这些是一种由行为失范带来的创新偏差。其本质都内含这样一个假设：在大的政策背景下，基层政府作为理性人，为完成绩效考核所进行的一种功利性选择。在此基础上，本文认为“伪创新”这一概念是与“实质创新”相对应的，体现了一种功利性诉求，是部分地方政府在创新过程中基于理性人假设产生的政府行为选择偏差与异化，呈现出对“创新”这一理念理解与价值追求异化，“创新”已然成为一种目的而非手段，且易忽视创新是否能够真正取得成效。

  政府创新以做出亮点政绩为目标，有别于政府的日常事务性工作，其出发点更多是想通过创新当前工作方式、服务模式、政策工具等加速推动制度优势转化为基层治理更高效能。然而，实践中所衍生出的“伪创新”却加重了行政负担，需要进一步思考如何破解“伪创新”困境。就“创新悖论”而言，基层创新为什么越来越多，成效却不佳？这涉及到“伪创新”的生成机理，诸多学者对其进行了成因分析，大致有以下三个方面。一是，部分地方政府对“创新”的理解有偏差，存在不顾实际情况的“急功近利”“盲目追求”创新等，往往会催生地方政府创新提早出炉，导致系统性、可行性、可操作性欠缺，致使创新效果不佳[8]。二是，在压力型体制下，政府“伪创新”源于对复杂的府际关系处理不到位。当职能部门想吸引党委政府注意力、借助党委政府权威进行工作创新时会产生“戴帽竞争”[9]，这会影响政府内部和同级之间的主动性和积极性，促使其将注意力更多地分配到治理创新中，并形成对于创新的竞争态势[10]。但这种迎合中央政府的创新要求和注意力指向的创新行为，超出了基层创新承载能力，会引致“形式主义”创新。此时，政府创新过程中的三种力量（中央政府、地方政府与微观主体）之间的博弈结果呈现为地方政府的“伪创新”[11]。三是，从路径依赖、制度滞后性、体制不匹配等角度来看，存在着制度变迁中路径依赖的强化机制和不完全信息格局下博弈所产生的“搭便车”行为等，让地方政府陷入“伪创新”的困境[12]。

  当前，我们并非是缺乏创新的资源和注意力的投入，而是缺乏一种有效的制度把这些资源转化为真正的创新，正是制度适应性效率低才引发了“创新悖论”[13]。政府创新所面临的社会环境复杂多变，一旦适应性调整不到位，极易出现创新低效乃至异化现象；并且，在落实创新要求的过程中会涉及诸多利益关系的调整，需要付出较高的行政成本、领导注意力的持续表达和统筹协调[14]。张晨等基于“红色管家”项目的优势，指出破解基层治理创新“内卷化”困境的关键在于政党、国家与社会的有效互动，并让创新行动者在制定项目方案时尽可能考量和包容多方的利益诉求[15]。本文认为政府创新成效的取得，需要地方政府在特殊情境下遵循一定的注意力分配逻辑，并按照适应性治理的行为要求，关注创新过程中注意力的合理配置和制度的适应性调整。针对基层治理“伪创新”现象，如何才能确保基层治理实质性创新与可持续性创新，以驱动基层社会的高质量发展？本文将立足新制度主义视角，从注意力和制度韧性两个方面考察基层治理“伪创新”的内在机理及其破解之道，进一步分析基层治理创新有效所需的合理注意力分配及高适应性的制度选择，再造基层创新能力和治理能力，切实提高基层治理创新的有效性、适应性和可持续性。

  二、推动基层治理创新：基层政府的双重角色与内在意蕴

  创新基层社会治理是一项重大而艰巨的任务，对于全面推进国家建设和治理的现代化至关重要。在中央和地方这一“双轨政治”下，地方政府不仅在中央政府和微观主体之间发挥着联结和沟通作用，而且成为了积极的制度创新主体[16]。基层政府进行的注意力竞争有着自上而下的创新任务、绩效追求，也有自下而上的创新扩散与主动参与的创新空间。作为国家科层体制中的一级和上级政府的代理者，在上级政府给定目标并会前来检查验收的情况下，基层政府需要积极落实各类政策以完成上级政府下达的任务[17]。基层政府具有双重身份，即同时扮演承担上级创新任务、政策的执行者角色和实施本地社会治理的管理者角色，需要遵循效率与治理双重逻辑。具体来看，乡镇作为中国基层治理的权力主体之一，首先，对上一级（中央、省、市、县）而言，其是执行者。作为实现诸多确定性或不确定性目标及公共政策的执行人，其需要对上级政府负责，承担执行上级政策的职能。自上而下的压力型体制带来强有力的创新任务导向，需要关注上级政府所重视的创新目标、创新领域并主动开展创新项目，以吸引上级领导注意；同时要落实自上而下的创新任务、目标指引、方针政策。其次，对下一级（村）而言，其又是管理者。在自下而上的落实机制上，其需要从实际利益获得者的需要出发，向上争取更多的资源和发展机会，同时要维护好人民群众的实际利益，承担辖区内的治理、协调、改革、创新等职能。

  （一）效率行政：中央与地方的互动

  基层治理作为国家治理体系的“最后一公里”，基层“治理有效”意味着追求“效率”逻辑，并依赖政府所推动的实质性创新与改革，以期提升治理效能。此时，创新有望成为推动乡镇、村一级可持续发展的动力源。推动基层治理创新，首先要明确的就是自主创新的界限。在权力场域内，中央划定了基层可自主探索的空间和权力边界，意味着基层治理会受到一定的制度约束和考核压力。此时，上级自上而下的制度、政策是否能够精准供给，以及基层政府是否能够贯彻执行，是否能够自下而上反馈、调适政策，都会影响基层治理创新的顺利进行。此外，随着中央与地方的互动，治理的重心和任务不断下移到基层。为了消除治理政策的模糊性，上级政府不断对基层治理图景加以明晰化，对基层事务管理也日益精细化。这些都会进一步促使基层政府关注上级政府的创新重点所在，在理解上级精神的基础上不断推出更为具体的举措，将注意力聚焦到关键领域，进而有针对性地进行创新。

  要实现基层治理的有效创新与持续创新，就必须进行合理的、有限度的注意力分配。积极主动争取上级对创新项目的认可，是建立在切实、具体的创新成效基础之上的。从创新的外部环境到创新项目本身的特点，再到创新利益相关者的态度等，都会影响到地方政府创新的效果及可持续性[3]。地方政府一般会进行创新制度调适，以消解制度之间的张力，衔接好中央与地方之间的创新一体化落实，并对创新有效的经验进行总结，以期这些探索经验能够被推广到全国。为此，地方政府会将注意力聚焦于寻求与本区域内的禀赋和条件相匹配的创新路径，提升制度韧性，注意力分配与创新行为适应性可以促成创新理念与制度间的有效耦合。

  （二）服务型政府：职能优化与适应性提升

  在基层治理创新进程中，政府的主导作用将更为突出。创新过程中的治理逻辑讲求“适应性选择”和“良善治理”，其更多涉及的是新模式的适应性、制度韧性等，目的在于建立全方位、多领域的创新治理体系，从而提升治理创新的综合性、整体性、适应性，并以增强广大民众的获得感、幸福感、安全感作为基层政府推动创新的首要追求。人们在得到物质需要满足之后，即在解决了自己的生存问题后，会逐步转向更高一级的需要。随着人们的“权利清单”逐渐增加，政府需要做出更多的创新性回应，关注重点领域、重点内容的创新，为民众提供更多优质的公共服务与公共产品，创新服务方式和工作模式等。

  当基层治理创新进入政策制定乃至最终的执行阶段，不仅代表着注意力分配的结果，更体现了基层政府作为行动主体为实现一定的公共绩效目标所付出的努力。服务型政府实质上是具备更强适应性的回应型政府和开放型政府，且“政府治理变革导向就是适应并回应经济、社会和文化系统的诉求”[18]。这意味着治理创新需要回归到对公共价值的追求上来，主动满足人民群众的切实需求，追求内容和服务上的实质创新。因此，实质性创新成效的衡量标准主要是社会公众的高度认可和广泛接受；否则，其只能是“伪创新”“形式主义创新”，在降低政府公信力的同时，使民众对创新的印象停留在不过是“换汤不换药”的政绩工程。此外，创新应是有限度的，需要进行适应性创新，而非任由创新泛滥。面对市场经济背景下多元化利益诉求，各地、各部门广泛开展竞争与创新，这在一定程度上会模糊创新理念的实际落脚点，并带来创新过程中的注意力失焦。适度的竞争对于公共服务的提质增效具有正面价值，但也需要警惕治理过程中过度创新、无效创新及无序竞争带来的政策目标与政策执行异化，避免陷入“创新越多，收效越小”的悖论。因此，基层治理创新体系的建立需要立足于各地的实际情况，进一步提升创新举措的适应性、针对性，在创新政策选择和项目实施时，充分考虑与当地的适应性、匹配度等问题，使中央的政策指引与地方的治理实践之间能够形成良性互动。创新实践不应停留在政策及文件的层层传达、会议内容上，更要主动回应发展要求，进行相应的政策调整和制度调适，推动各项社会事务治理方式的创新。

  三、注意力竞争与适应性选择：理解基层治理创新的一个基本框架

  本文借用新制度主义分析工具，将观念、制度、行为作为研究基层治理创新的主要因素，将基层政府作为创新行动者，重点关注基层政府在创新过程中的创新理念与创新注意力的导向，及注意力竞争与适应性治理问题，并构建起基层治理创新有效的“注意力—适应性—行为”的分析框架（见图1）。围绕中央和地方之间的博弈，从压力型体制下的政绩追求、权力规制、创新自主性、创新意愿、制度耦合度等方面展开分析，并进一步思考基层治理创新异化现象背后的逻辑。

图1 基层治理创新“实质有效”的内在逻辑

  推动创新采纳及具体执行创新政策与项目，涉及“注意力竞争”和“适应性选择”两个方面，这也是分析基层治理“伪创新”行为的两大因素。首先，基层政府作为创新行动者，在理性人假设下开展创新活动，其创新行为涉及创新理念的生成及行为选择，还会受到外部制度环境的影响。其次，“创新”成为当前的强势话语，成为政府推动改革发展的有力手段。基层政府在面对上级政府创新任务、同级政府创新竞争时，会进行以下行为选择过程：注意力竞争——开展政府创新——制度调适——持续创新。其中，注意力竞争是影响政府创新的内在因素，集中表现为上级的偏好导向及地方政府所拥有的自主性空间；而适应性选择成为影响政府创新行为的外部因素，强调政府创新行为中的制度韧性与权力规制，表现为政府创新行为需要制度保障并无法摆脱相应约束。

  （一）注意力竞争：政府创新的动力与绩效要因

  根据注意力理论，注意力可作为现代国家治理的重要资源，其被引入政策网络中，拓展了创新治理过程的真实场域、资源和策略。注意力分配在很大程度上决定了决策活动，当注意力集中于某一领域时，该领域的决策活动就会十分活跃[19]169。适度的、有重点的、聚焦的注意力竞争能够带来实质性且有效的创新。布莱恩·琼斯（Bryan D.Jones）认为，关注政府的注意力能够避免“因偏好固定而误失决策要素”，以及“因路径依赖而偏离民众偏好”两大问题[20]22。应将注意力资源嵌入国家治理的空间及其资源配置机制，从注意力竞争视角理解地方政府的创新行为。从纵向上看，领导者行为直接影响着创新行为导向，注意力分配所带来的上下级“政绩共生”，推动基层政府或部门主动上报、制定、执行创新计划方案并努力让上级领导满意。引人关注的创新项目、亮点工程有望助力下级获得更多的资源倾斜、提升个人晋升的可能以及部门受重视程度。从横向上看，一旦同级政府开展创新项目的相互学习、观摩等，注意力竞争会催生同级间执行不同的创新策略，以此打造“人无我有、人有我优”的创新标杆，并期望藉此得到上级领导的重视。

  在上级政府与领导者注意力稀缺这一认知下，基层政府的注意力竞争主要有主动参与和被动卷入两种动机：或是主动出击为取得良好的绩效，或是被动迎合上级偏好。这些都是基于理性人的假设来看待基层政府这一行动主体的创新选择。当基层政府在中央或上级政府给定的目标与约束条件下主动或被动地参与注意力竞争，政府及各职能部门对于创新，都是“各显神通”以获取上级领导的重视，即采取不同的行动策略和创新方案来赢得领导的注意力。基层政府吸引上级政府注意力的方式主要有：一是乡镇一级争先创优，揣摩上级领导意图，提前谋划新的项目；二是集聚资源、精心打造项目，适时推出成熟、有亮点的项目，以供领导参观和同级政府调研，提高自身的竞争力和影响力，获取上级政府更多的资源倾斜和良好评价；三是学习、了解周边乡镇打造项目的经验，推动自身创新项目的开展。此外，模糊的政策目标也赋予基层政府推动创新的自主空间，这也是执行者在政策理解、选择等方面应有的主观能动空间。

  （二）适应性选择：政府创新行为的制度约束和价值追求

  有效的基层创新，不仅受到上下级政府间政治势能的持续影响，既有“块块带着条条做”，也有“上级条条推动基层块块”；而且需要调动基层政府在治理过程中的能动性和创造性，是在立足自身禀赋基础上进行的适应性选择与有限度的创新，呈现出基层适应性治理的内在追求。追求适应性治理与有效的制度结构将实现基层治理与创新的高效能。在面对不确定性时，只有灵活且高效地进行新政策与新制度尝试，才能有效地应对不断出现的新问题、新挑战[13]。中央权威划定了治理创新的体制界限和范围，具有一定的制度刚性约束，但基层治理也在不断争取自主创新空间。对于政策具体执行方式的选择，国家对基层抱着一种“统而不治”的简约化治理态度[5]，尤其是在“目标管理责任制”[21]下，上级政府设置相关绩效目标，划定相关的体制范围，明确规定基层政府所需完成的目标任务；同时，赋予其一定的自主空间，以便基层政府在落实相关目标时相机而动，可在一定范围内进行具体政策执行与制度调适。基层政府可进行的适应性选择主要表现在以下两个方面：一是制度有机嵌入到创新过程中，实现制度间的有机耦合。在当前“渐进式”创新进程中，制度兼具延续性和创新性。当上级政府对于一些非常规治理任务高度重视时，就会引导下级政府将其落实到基层，如大家熟知的“专项领导小组”“运动式治理”“项目制”等，都有赖于进行相关制度调适与提升机制创新的适应性。二是关注创新行为、创新项目等与地区自身资源的匹配程度。不同地区的禀赋匹配和制度配套不尽相同，只有理性评估自身发展空间、客观条件和对创新项目的承载能力，选择合理的创新模式，辅以有效的政策与制度落实创新理念，推动创新机制在具体工作中的磨合、调适，不断将有效创新经验固化下来，才能形成具有地区特色的创新模式。

  然而，在实际工作中，基层政府面对诸多纷繁复杂的任务，创新意味着变化与不确定性，一旦实施创新项目，创新行动者就需要投入大量的人力、物力等，而资源调配受阻和现实压力等会使基层工作者抗拒创新。这些都会导致创新难以持续，甚至出现“伪创新”现象。

  （三）注意力竞争与适应性选择：基层治理“伪创新”现象的成因分析

  立足于“注意力—适应性—行为”这一分析框架，在基层治理创新“实质有效”的内在逻辑基础上，可以反推出基层治理“伪创新”产生的原因。基层政府这一创新主体采纳创新意见、开展创新项目与创新政策等的重要前提就是想获取领导注意力。注意力竞争氛围下的各创新主体（各地方政府、各部门）提出的创新意见多元且复杂，所指向的绩效目标也不尽相同，一旦注意力失焦，无法有针对性、有重点地进行创新，极易导致创新绩效不佳。创新的持续发展还需立足于当地的发展情况和实际需求，确保创新主体在一定的制度弹性空间中享有创新选择的自主权，在强化规范性的同时提供配套的制度保障。这意味着注意力竞争的结果有赖于制度的适应性选择，只有两者达成平衡，才能推进有效创新举措的制度化进程及其在更广范围内的扩散。值得注意的是，基层政府在不同治理时期，面对不同的创新任务和单一或多元目标时，其注意力竞争会有强弱之分，所呈现的基层治理创新效果也有所不同。政府作为创新主体，其创新行为失范与异化主要是因为注意力失焦。

  1. 政府创新行为异化的现实原因：注意力失焦

  在信息超载和信息拥堵的背景之下，注意力竞争的重要性更加凸显，加之领导的注意力具有稀缺性，其分配具有倾向性和导向性，领导注意力的分配将会直接决定辖区或单位资源的流向。下级想要得到领导认可，虽然有争相获取领导注意力的动机，但因领导注意力具有多变性，这意味着所有部门在获取领导注意力过程中会涉及诸多利益关系的博弈。对于创新而言，强竞争氛围下由于注意力分配的确定性弱，注意力容易失焦。一方面，“行政发包制”和“问责制”增加了基层政府所承接的任务；另一方面，上级政府加大了对各项指标的考核力度，基层需要应对密集的督查考核，这一定程度上促使基层政府在选择创新项目时，将注意力聚焦到更具确定性和操作性的政策上，或是已明确量化的考核领域上。如此一来，创新范围和能力就会受到一定限制。此外，随着当前社会主要矛盾的转变，人们日益增长的对美好生活向往的“需要清单”亟需基层政府开展创新活动予以回应。然而，基层政府的治理能力和水平有限，涉及经济、政治、文化、生态等全方位的创新要求和多重目标任务的叠加使基层政府面临前所未有的压力，易导致注意力失焦。在这一过程中政府或主动、或被动进行创新，且制度体制无法提供有效支撑，从而容易产生行为偏差。

  第一，当前，政府的中心工作存在泛化现象，其不再追求单一的经济发展指标，而开始关注诸多领域，如生态环保、民生安全、社会治理、共同富裕、疫情防控等。在复杂多变的社会环境中，基层政府对外部环境的感知力和治理能力不尽相同，同级政府的“创新锦标赛”营造了一种“比学赶超”的竞争氛围，各地政府、各部门需要升级自身的创新项目和内容才能够赢得上级领导的注意力与资源倾斜。但多元化的竞争往往会带来注意力的失焦，容易导致创新的针对性不强，陷入“眉毛胡子一把抓”的境地，使不同地区走入“整齐划一”的创新误区，导致具体的创新指向不明确、重点不突出，难以打造特色鲜明、富有生命力的“创新品牌”，甚至陷入空有创新形式的无效窠臼中。尤其是进行材料“概念”上的创新，一旦落实在客观条件不一的地区，其创新成效自然不佳。

  第二，日益多元的目标任务下政府的考核指标增多，意味着考核难度升级，甚至可能远超一些基层政府的能力范围。但为了谋求更好的绩效考核和评价结果，一些地方政府的创新行为开始“异化”。有些地区为区别于一般考核而谋求“创新”，更易体现“创先争优”政绩效果，但不愿承担变革所带来的成本与风险，这容易使部分地区的创新流于形式，导致一些创新实践未能引发实质性的制度变革，转而变成一种表象的趋利迎合，甚至出现“为了竞争而创新”“为了创新而创新”等“伪创新”现象。有学者将其表现形式归纳为“追求名词标新而忽视行动”“追求经验移植而忽视回应需求”“追求局部亮点而忽视科学统筹”“追求政绩邀功而忽视持续发展”这四类[2]。如，一些基层创新项目的开展由于超出自身能力，很多事情无法承接，造成资源、人员、物力跟不上创新进度，创新变成短期行为，难以长期持续下去。也有一些基层部门忽视真问题，玩文字游戏，将原有的工作经验进行概念上的整合，并冠以“创新”之名。这种看似“省事”的“伪创新”之所以能够持续存在，其内在原因是地方政府既想获得创新竞争所带来的实质好处，又想逃避责任，不愿触动利益。其本质是一种以“应付式”的创新心态所进行的“伪创新”投机行为，一定程度上也折射出部分基层政府在实际工作中创新意愿的真实性值得怀疑。

  2. 政府创新行为异化的根本原因：制度张力与缺乏适应性

  制度在基层治理结构中至关重要，约束着政府创新行动的限度。基层政府作为治理主体和创新行动者，在现实的创新过程中仍会面临一定的路径依赖与制度张力。资源和权力的向上集中，一定程度上削弱了地方解决实际问题的能力，而地方有效治理的增强，又可能导致各行其是、失控偏离[22]179。一方面，制度的刚性约束及其路径依赖使创新一时难以推进。要想步入创新轨道，需耗费大量的资源加以协调运转。这大大降低了基层政府的创新意愿，使其只想敷衍应付，进行“换汤不换药”“新瓶装旧酒”的形式创新、概念整合创新等。另一方面，存在制度间的不适应性。某些地方政府所进行的创新活动以及开展的创新项目往往不适应当地的发展现实和客观条件，也不能与现有的制度有效衔接，适应性较弱使创新缺乏内在支撑。一旦当前的制度、文化等环境与创新活动、创新项目无法匹配，创新的超前性会暴露出当地资源的薄弱和禀赋不足，其结果是创新无法有效改善现实，更无法激发当地发展潜能，只能是“昙花一现”式的无效创新行为。如，近年来出现的大量山寨建筑就是“伪创新”的最好例证，不仅劳民伤财，受到大众讥讽，还严重损害党和政府形象[23]。这些“伪创新”忽视群众真实需求，未能解决实际问题，其创新效果沦为“空中楼阁”。因此，“实质创新”的衡量标准就是看创新是否获得群众认可。

  值得注意的是，有些创新行动者对于开展创新项目的预期成效期待值过高，在应对创新的风险与不确定性时，反而出于“拿来主义”的动机，全盘照搬其他地区的创新模式和做法，忽视了创新本身需要立足于当地的资源禀赋，从而造成概念创新、模仿创新和形式创新，显然，这样的创新是不可持续的。如，同级政府创新扩散过程中易出现创新模式与制度直接套用问题，忽视当地自身发展情况和客观条件，直接导致创新无效，造成资源浪费。还出现了很多“跟风创新”“同质化创新”，如，特色小镇等乡村特色旅游项目，吸引了领导注意力，多个乡镇领导被要求下乡视察、观摩。若相邻地区间无法开展特色竞争，而仅仅停留在打造同质化的创新项目，将会丧失区位优势，创新效果必然不佳。这样，打造了很多景点及设施的特色小镇可能会沦为摆设，无法吸引游客前往。这一类同质化创新行为与项目会浪费大量人力、财物且回报并不高。各部门片面追求“高、大、上”，却忽略部门间信息整合与一体化创新。此时，容易出现创新悖论——“越讲求创新，创新越多，效果反而越不好”。

  四、结论与讨论

  要提升基层治理创新的有效性和可持续性，避免基层治理“伪创新”现象，结合中国情景来思考尤为重要和关键。压力型体制下创新有时会落入形式主义的窠臼。为了进一步破解基层治理“伪创新”问题，推动基层治理现代化进程中的实质创新，需切实解决好创新主体由于注意力失焦而引发的创新行为的失范、异化问题；并强调合理的注意力分配与高耦合度的制度体系，推动基层治理创新的关键在于实现注意力良性竞争与制度适应性的同步协调、同向发力。对此，本文提出以下建议：其一，优化基层治理的创新生态，树立为人民服务的创新理念，避免创新的无效竞争，提高注意力在创新过程中的有效分配，尤其需要改善对于创新试错的容忍度，并关注创新过程中的公共价值实现，真正将创新落到实处，切实推动创新以解决民众所思、所盼、所愿。其二，提升基层治理的创新举措与制度的耦合度，加强制度赋权和资源支持。高效合理的制度调适将从顶层设计、配套保障上打消创新主体的顾虑，加快建设适合地区发展的特色创新品牌，促进基层权责匹配。在“多中心治理”中，政府并非唯一的治理主体，社会、组织、居民都是治理中的重要构成力量[24]11-12。应完善社会参与机制与创新监督机制，调动社会力量参与基层治理创新。其三，加强基层领导干部队伍的素质建设，提升干部治理能力，切实推进纠错机制改革，并实时追踪、跟进创新成效，纠正弄虚作假的“伪创新”做法，同时，落实容错机制和“实质创新”的激励机制，营造宽松的创新容错氛围，鼓励、支持基层干部干实事、大胆创新。

  需要强调的是，基层治理创新不应局限于创新形式或创新手段竞争，要关注创新目标导向、公共价值的实现和创新成效的真实评价。须基于地区自身所拥有的资源，避免跟风创新、形式创新等现象，并与周边地区进行区位优势的分析与比较，因地制宜，找准自身优势后再开展创新。同时，充分激发群众的创新活力，调动各方力量加快创新发展，推动落实符合当地发展实际、有特色的创新方案、政策措施和发展模式，避免同质化创新竞争。此外，基层政府在强、弱竞争氛围中的创新行为具有主动性或被动性差异，在增强政府自主创新意愿和持续创新动力等方面还值得深入研究。

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