从外包到内生驱动：乡村产业振兴的长效路径研究

作者：杨宝强 钟曼丽  责任编辑：邵杰  信息来源：《理论月刊》  发布时间：2023-07-03  浏览次数： 16366次

  【摘 要】“项目制”的资源配置逻辑是当前基层政府推进乡村产业振兴的重要遵循，而外包则是保障项目有效执行的抓手。从制度、权力与文化角度分析乡村产业外包的实践基础，探讨乡村产业振兴从外包到内生驱动的内在逻辑能够发现，外包执行中发包方与承接主体间的目标差异往往导致农民难致富，产业链外延使农民难享产业增值收益，项目异化使精英俘获了大量项目资源，而村庄权力固化则导致基层社会治理内卷。因此，需探索自主性治理，培养“农民CEO”和“中坚农民”，制定“公费农科生”计划以构建能为农民利益服务的专业化团队和“人才蓄水池”，实现乡村产业振兴从外源驱动向内生驱动转变，推进乡村产业振兴的长效发展。

  【关键词】乡村产业振兴；外包；农民CEO；中坚农民；内生驱动

  一、问题提出与文献回顾

  产业是乡村振兴的经济基础，发展乡村产业，不仅是实现农业发展、农民增收、缩小贫富差距的基础，也是保障乡村经济可持续发展的动力源泉。2019年《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》指出，“产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村一切问题的前提”。乡村产业振兴的关键在于持续、充盈的资金支持和人才供给，而这恰是大多数乡村所不具备的，尤其是欠发达地区的农村。在这些地区，乡村产业振兴往往需要依靠政府财政支持或社会资本介入。但政府财政支持的乡村产业多延续了项目化的资源配置逻辑，且追求“短、平、快”的效果，在资金投入上往往只注重前期投入而忽视后续资金、技术以及管理方面的扶持。社会资本参与乡村振兴是在政府财政补贴或优惠政策的吸引下，以“公司 农户”或“公司 合作社 农户”的模式兴办一些农民参与度高、受益面广的乡村产业[1](p107-115），从理论上讲，在这种模式下农户可得到稳定收入，公司可以获取利润，村集体能获得一定收入，基层政府也能完成考核任务。但实践中，这种看似能实现“多方共赢”的产业模式却并未走上预设轨道，反而面临多种难题，加之缺乏有效的监管和约束，往往在执行中产生异化现象[2](p114-137）。实际上，无论是政府的“项目制”还是社会资本介入形成的“公司 农户”的产业发展模式，其运行中均存在“外包”取向，即将乡村产业外包给公司、能人等主体，依托其具体操作产业运行[3](p129-139）。由于农户大多仅负责原材料生产，加之产业链向外拓展，大部分利润并未留在乡村，乡村依然缺乏内部“造血”功能。这些问题的根源在于乡村内生动力匮乏。一方面，在产业发展缺乏内生动力的情况下，基层政府多倾向于通过外包打造一些短平快的“典型项目”；另一方面，由于经营管理能力不足，普通村民往往被限于产业链低端，难以获取产业深加工带来的利润。因此，如何从乡村内部培养能组织和整合生产要素、对接外部资源、专门为农民利益服务的专业化团队，以保障乡村产业长效运行，便成了一个亟须解决的问题。

  乡村振兴战略实施以来，各地对乡村产业振兴进行了实践探索，学界也开展了诸多研究，并取得了丰硕成果。一是乡村产业振兴的内涵与发展模式。乡村产业振兴应着眼于农业与农村发展，但又不能局限于此，应积极引入非农产业，达至产业构成的多样性、产业内容的综合性以及产业要素的整体性[4](p89-95）。着力推动农业发展方式转变，挖掘农业多功能性，扩大农业外延，延长农业产业链条，积极与城市市场对接，逐步形成布局科学的乡村产业体系[5](p5-11）。在产业发展模式上，细分第一产业，并与第二和第三产业融合，形成新的产业形态。从融合维度看，包括“基于产业链纵向一体化形成的第一产业向二三产业延伸的外向型融合和基于农业内部的多功能性开发致使第一产业扩容形成‘农业二三产业化’的内源型融合”[6](p170）。二是乡村产业联合体。产业化联合体是“以市场为导向，龙头企业为核心，传统农户、专业大户和家庭农场为基础，专业合作社为纽带的产工贸及社会服务一体化的新型农业经营组织形式”[7](p62）。与龙头企业、专业合作社、家庭农场及大户的“理性经济人”取向不同[8](p153-160），联合体通过互利加约束的方式，构建了增强互信互利的内生机制，明晰权责分配关系，进而形成降低交易成本的合作机制[9](p38-44）。凭借“交易费用降低 资源配置优化”的纵向优化，“经营规模扩大 市场地位提升”的横向提升，以及组织创新等实现了资源要素整合、交易费用节约和市场势力重塑等诸多绩效[10](p1-9）。三是数字技术与乡村产业振兴。数字技术为乡村产业振兴提供了全新的技术工具和多维度的实现空间[11](p152-158）。“加速了与经济社会各领域的深度融合，驱动农业、工业和服务业的数字化转型升级。”[12](p48）“从产业关联和产业融合两个方面推动乡村产业新旧动能转换，实现乡村产业高质量融合发展。”[13](p30）实践中，将数字技术的赋能优势与当地产业的比较优势相结合，能有效促进农村一、二、三产业融合，催生乡村产业的新业态和新模式[14](p190-200）。如以数据和信息为核心的精准农业模式，以信息网络为载体的订单农业模式，基于大数据和信息技术的农业保险决策管理模式，以云计算为依托的多位一体智慧农业模式等[15](p118-129）。

  学者们从不同视角研究乡村产业振兴，发掘了诸多成功案例和创新模式，但还存在一些问题有待进一步研究。一是已有研究在乡村产业融合、乡村产业联合体以及数字技术赋能乡村产业振兴等方面，均是从外部探索如何借助合理的模式、技术等实现乡村产业的融合与发展，忽视了乡村社会结构的微观层面，即在外部因素推动下，农民是否有能力对接各项乡村产业并经营与管理产业，农民是否是产业外包的主要受益者，产业形成的利润是否能留在当地。二是已有研究多从他者角度分析乡村产业应如何振兴，实践中也多以项目方式将产业外包给公司或大户，农民则成了乡村产业振兴的“旁观者”或被动参与者。本研究将构建框架，回答和解决上述问题，探索乡村产业外包的实践基础，分析其引发的意外后果。研究强调乡村产业的有效运行必须嵌入当地社会结构，与农民对接，培养为农民利益服务的专业化团队，实现乡村产业发展从外源驱动向内生驱动的转变。

  二、框架构建：乡村产业振兴从外包到内生驱动的内在逻辑

  在乡村产业振兴中采用外包既是推动乡村产业发展的重要抓手，也是致富的重要途径。后文将从制度、权力和文化角度分析乡村产业外包的实践基础，以外包过程中的目标冲突为切入点，分析乡村产业外包引发的多重意外后果。为保障乡村产业的长效运行，需培养能为农民利益服务的专业化团队，形成乡村产业振兴的内生动力（图1）。

  为推进乡村产业发展，上级政府往往会通过项目制方式来调动基层政府，使得动员方式从“层级动员”转向“多线动员”，并借此集中资金管理权、特殊的人事安排权以及实行高效的动员程序[16](p64-79）。在项目制运行方面，上级政府的资金下拨也主要以项目为载体，从而减轻因税费改革而导致的地方财政问题，保障基层公共产品和服务供给。地方政府官员在政治晋升和财政资源的目标驱动下，也会竞相申请各类项目[17](p32-41）。

  项目制为上下级政府之间提供了合作、共谋或者互倚的可能[18](p28-33）。但在执行中，层级政府受多种因素影响，在项目资源的分配上往往存在差异。同时，地方政府在获取项目立项后，为保障按期完成往往将项目进行分解，通过行政手段向基层政府“发包”。基层政府为保障项目按期完成，也将其外包给公司或乡村精英。而乡村人才匮乏的状况，税费改革后基层组织结构的变化以及村民对这一方式的认同也为外包的实施奠定了基础。然而，公司或乡村精英与政府目标的差异会引发项目执行异化，偏离政府初衷。一方面导致农民致富困难，另一方面乡村干部、精英、大户、能人等在承接项目的同时也极易形成利益联盟，进而把控乡村权力，引发基层治理问题，影响乡村产业振兴的可持续推进。因此，乡村产业的可持续发展必须要将农民作为产业振兴的主体和产业利益的主要获得者，培养农民自己的服务团队，逐步改变乡村产业的承接主体，提升产业发展的内生动力。

  三、制度、权力与文化：乡村产业外包的实践基础

  乡村产业振兴过程中外包的产生有其复杂的背景，既与农民经营管理能力匮乏以及自保逻辑相关，也与农业税取消后村庄权力真空、地方政府对能人和大户的认同相连，即产业外包在乡村有着深厚的制度、组织和文化基础。

  （一）人才匮乏：乡村产业外包的现实基础

  农民是乡村振兴的核心主体，其主体性作用发挥也是保障乡村产业发展的基础。无论是何种类型的乡村产业，均离不开人才支撑，乡村产业发展必须要打造一支结构合理、素质优良、能力突出的人才队伍，需要形成一大批有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民[19](p112-115）。但由于城乡二元结构的存在，农村青壮年大量流入城市，有调查显示，“在5年多的精准扶贫第三方评估中发现，高中以上学历和具备一技之长的农民几乎都在乡镇以外就业或务工”[20](p107）。农业从业者多是留守老人或妇女，即使参与农业合作社或其他产业，也主要从事一些缺乏技术含量的低端工作。李小云在云南河边村的调研也显示，在政府和社会资本支持下，该村虽然依托当地资源打造了乡村产业新业态，但产业运营却陷入村民不懂经营的窘境[21](p36-41）。因此，当面临资源下乡，在农村主体对接困难以及政绩考核等多重因素的叠加下，基层政府将产业外包给公司、大户和能人等便成了较为合理的选择。

  （二）资源的项目化：乡村产业外包的制度基础

  农业税取消后，乡村治理走向“供给式整合”的道路，“项目”成为国家扶持乡村发展的重要资源配置方式[22](p54-68）。随着项目制的发展，资源下乡时基层政府也开始作为“发包方”以项目制的形式提供公共服务[23](p147-158,176）。目前，“项目制”仍是乡村振兴资源下沉、促进乡村发展的重要制度载体，各地乡村产业振兴的实践也体现了项目化的国家资源配置逻辑[24](p23-33）。《全国乡村产业发展规划（2020—2025年）》指出，到2025年，要实现乡村产业体系健全完备，乡村产业质量效益明显提升，乡村产业发展内生动力持续增强[25]。在这一时间限制下，项目制便成了基层政府发展乡村产业的重要抓手。但项目制本身总是严格遵循“一事一议”“专款专项”的原则，由于地方事务的综合性，任何一项公共事务的拓展都连带着其他事务的规划和安排[26](p113-130），即项目制的管理机制与乡村具体产业的衔接存在偏差，项目的有效运行不得不依赖大户或能人的支持。此外，政府的资源输送虽为乡村产业立项提供了支持，但项目执行过程中往往会产生大量的融资需求，普通村民又不具备融资能力，此时公司、大户或乡村能人的经济实力和人际关系则可满足这一需求。

图1：乡村产业振兴从外包到内生驱动的研究框架

  （三）基层权力悬浮：乡村产业外包的组织基础

  基层权力悬浮意味着国家意志和权力在基层受阻，不能有效深达基层，从而影响国家对基层社会的管理与服务职能[27](p27-30）。农村税费改革通常被认为是权力悬浮的导火索，税费改革的实施使基层政权财力大幅减弱，甚至出现财政困难，获取局部利益或个人利益的可能性降低。在缺乏利益驱动的情况下，部分基层工作人员面对应尽之责产生消极情绪，对上级政府指派的任务常常是消极对待或变通执行。基层政权因缺乏利益驱动而愈发脱离其服务的主体，悬浮于乡村社会。随着税费改革的持续推进，国家权力也逐渐退出乡村，村集体功能逐渐弱化，村民委员会主任往往身兼多职。乡村公权力的衰弱也为个体“私权”的发展创造了条件，尤其是乡村能人及身兼多职的村民委员会主任，他们或因经济实力强或因权力加持，逐渐成为村庄中的“强势者”。在一定程度上，乡村组织结构的变化为产业外包提供了组织基础，乡村能人或村民委员会主任也多是乡村产业外包的主要承接者。

  （四）观念认同：乡村产业外包的文化基础

  随着市场经济的发展和基层民主的推进，乡村能人逐渐登上村民自治舞台。一般来说，这些乡村精英的知识、技术、沟通等综合能力较强，经济资源及社会资本丰富，具备带领乡村产业发展及回馈乡村的能力[28](p72-80），这也为其获得群众认同奠定了基础。由于具备良好的群众基础、较强的沟通协调能力以及政策理解能力，这些乡村精英也容易成为村民代表与政府沟通，进而承接政府外包的项目，成为乡村产业发展带头人。此外，产业项目进村后，项目运行的各个环节也存在大量的沟通协调工作，普通村民因缺乏公信力和权威性难以胜任，乡村精英在这一过程中则能被认可和接受。同时，乡村产业发展各环节所需的人力、管理、技术和维护等无法仅靠外部支持，乡村精英能凭借自身的群众基础和动员能力为产业发展提供所需资源。实际上，越是在欠发达的农村地区，群众对乡村精英的认可越明显，在产业项目具体执行过程中，他们往往承担大量的沟通和联结工作，为项目推进发挥了利益共同体建构的作用[28](p72-80）。

  四、目标冲突：乡村产业外包的多重意外后果

  为推进乡村振兴，国家将大量资源输入乡村，以期通过产业振兴实现乡村经济的可持续发展，但基层组织缺位和农民自身的能力限制却影响了资源的承接[3](p129-139）。产业外包由于在乡村具有相对稳定的制度、组织和文化基础而成为政府推动乡村产业振兴的重要抓手。公司、大户、村干部等因在经济能力和身份上较普通村民更具优势而成为外包的首选对象。然而，这些主体与乡村产业发展的目标偏差及自利趋向也容易使其在产业管理及利润分配等环节支配或侵占农民利益，进而引发多重意外后果。

  （一）目标偏差：承接主体逐利性与农民致富的冲突

  乡村产业振兴的目标是在发展农业、农村的同时保障农民致富。乡村产业的发展不是一蹴而就的，也不能仅让少部分人受益，而是要充分保障农民的主体地位。但作为乡村产业振兴的推进主体，各基层政府官员的任期是有限的，当有限的任期与乡村产业发展的长期性相遇，他们往往会将产业振兴的项目外包出去[29](p159-164）。由于大部分农民缺乏经营管理能力，一些能够正确判断政府行动意图且具备经营管理能力和风险规避能力的承包者往往成为政府的首选[30](p30-34）。作为理性的经营主体，对利润的追求是其终极目标，政府和承包主体间的目标差异往往会诱发委托代理风险和承包主体的机会主义行为。在产业运行中，收益主体主要是公司、大户或能人，农民既没有机会分享乡村产业发展带来的利益，也无力与精英争夺项目承包权[31](p187-192）。一方面是公司、大户、能人追求短期可见的经济效益，另一方面是基层政府追求可视化效果，农民的长远生计和致富目标则容易被忽视。当承包主体的短期利益遇上农民的长远生计，强势一方往往会将自身意图强加给弱势一方。农民作为弱势方被裹挟进强势方承包的产业中，当这些产业完成“历史使命”，政府后续补贴中断，诸多经营问题逐渐浮现，农民亦难以实现致富目标。

  （二）产业链外延：农民难享产业增值收益

  构建稳定可持续和高增值率的产业链是保障产业有效运行的基础。长期以来，因缺乏必要的产业链保障，农村小农经营特征明显，加之对市场需求了解不足，农民仅能以较低价格出售初级农产品，收入难以提高。为推动乡村产业发展，基层政府通过产业外包形成了“公司 农户”“农业合作社 农户”等乡村产业振兴模式。但从实效来看，这类模式在产业链方面呈现出外延趋势，即作为产业依托的乡村只是提供初级原材料，深加工和销售则在外地。如海南的槟榔，产地主要集中在万宁市和周边市县，但槟榔的深加工和营销等则主要集中在湖南省。在这一过程中，海南农户仅能出售初级槟榔果，与槟榔相关的产业增值收益则与产地无关。某种程度上，产业若要可持续发展，在其发展的初级阶段，产业链必须要能维持在当地[32](p143-150）。2021年中央一号文件也指出，“依托乡村特色优势资源，打造农业全产业链，把产业链主体留在县城”[33]，旨在把就业创业机会和产业链增值收益更多留给农民。但在“公司 农户”的产业模式下，农民往往处于弱势，根本无法与公司就利益分配进行谈判，加之深加工产业链不在当地，农民也难以分享产业增值带来的收益。

  （三）项目异化：精英俘获项目资源

  乡村产业振兴的关键是要因地制宜，把握区域间的差异性，依托本地资源优势，注重产业发展的系统性和产业间的协调性。然而基层政府或因政绩考核压力或因乡村经营人才不足等，往往选择那些见效快、容易出政绩的产业，并以项目形式外包给公司、大户或能人。这些主体虽具备资源匹配上的优势，也更符合基层政府限期完成上级考核的现实需要[34](p113-121），但在自利动机驱使下，往往导致项目执行异化。以刘升在河北某村的调研为例，该村地处黄土高原边缘，气候干旱，缺乏农业用水，村支书凭借村干部身份参与了机井的开发建设，又借助这一身份使自己和妹妹获得了三口机井的经营管理权，并在农产品价格上升时将水费从8元/小时迅速涨到30元/小时，通过承包机井，村支书每年可从村民手中获得数十万元收入[35](p25-30,137）。刘燕舞在贵州的调研也提供了类似案例，某村在政府资金支持下成立了竹鼠养殖合作社，并指派了一名村干部管理，村干部自家也养殖竹鼠，一段时间后，村干部自家的竹鼠长势很好，而村里作为产业推动的竹鼠则不断死亡，原因在于用来喂养村里竹鼠的饲料经常被“混用”到村干部家的竹鼠饲养中[32](p143-150）。“公司 农户”或“龙头企业 合作社 农户”产业经营的本意是借用公司或龙头企业的经营管理经验来帮扶乡村产业，但运行中却出现了异化。这些承包公司通常获得了乡村产业的大部分收入，而农民仅能获取微薄收益。

  （四）权力固化：基层社会治理内卷化

  大户、能人承接乡村产业项目，在获取大量利润的同时也巩固了在村庄中的地位，并逐渐形成利益联盟。在村委会选举时联盟成员往往会相互支持以保证精英身份的稳定，进而形成对村庄权力的把持。这些精英通过对乡村产业的把控，不断巩固权力，逐渐由地方上掌握政治、经济和社会资源的资源综合体，演变成地方社会中的垄断性力量[35](p25-30,137）。基层政府对乡村资源的输入也需依靠这些精英的配合，而精英在这一过程中会持续侵占政府资源。在乡村精英的介入下，政府的资源输入并未带来基层治理效果的显著改善，公司、大户、能人反而会俘获项目资源，并围绕基层利益资源的分配形成一个利益链条，普通村民则被排斥在利益链条之外，致使乡村社会治理失序，导致基层治理的内卷[36](p155-162）。

  五、从外源驱动到内生驱动：乡村产业振兴的长效路径

  立足当地特色、嵌入当地社会、对接当地农民是乡村产业长效发展的关键。农民应是乡村产业发展的主要参与者和受益者，而非旁观者。乡村产业外包及由此引发的意外后果既无助于乡村产业体系的形成，也阻碍了共同富裕。因此，乡村产业振兴亟须培养一批能为农民利益服务的专业团队，使农民成为产业主体；构建“人才蓄水池”弥补乡村的人才短板，实现乡村产业由外源驱动向内生驱动转变，保障乡村产业的长效发展。

  （一）探索自主性治理：激活农民参与的主体意识

  乡村产业振兴中因外包而引致的多重意外后果，表面上看是上下级间“委托—代理”关系“失灵”，本质上则是对中央政府意愿的违背以及对民众利益的侵害[34](p113-121）。埃莉诺·奥斯特罗姆提出的“自主治理”是解决小规模公共事务治理难题的较优选择，自主治理在乡村治理中讨论的核心问题是如何避免治理主体逃避责任和在利益诱惑下发生机会主义行为，以保障公共利益最大化目标的实现[37](p65-74）。一是完善制度供给。由上级政府构建乡村产业发展的制度体系，充分考虑地方产业的特殊性，明确上级“发包”的制度规范，确保治理规则与地方实际相契合，清晰界定承包者的权责边界。二是强化过程监督，注重监督结果执行。探索自上而下多层次、常态化的“巡视巡察、纪检监察、跟踪审计、定期通报”的“链式监督体系”[34](p113-121）。在产业外包的结果考核方面注重实际效果，如是否真正带动了农民致富，是否建立了相对完整的乡村产业体系等，考核结果应及时公布，并严格执行。三是激活农民在乡村产业发展中的主体性意识。首先，强调农民在产业运行的各个环节负有监管责任，完善村规民约对乡村产业运行的监管，与正式监管规则形成互补性乡村治理制度体系。其次，细化乡村产业运行中各环节，并公布执行情况，尤其是财务状况。再次，构建“线上 线下”全方位的信息网络，提升产业发展的数字化水平，保障农民参与权。

  （二）培养“农民CEO”：提升乡村产业振兴的内生动力

  农民是乡村产业振兴的主体，也是乡村产业发展的主要受益者，但乡村产业的开发和运营，品牌的打造和推广，如何与市场对接，如何开拓市场，如何进行财务管理，均需要专门人才，这恰是大多数乡村所不具备的。而公司、大户和能人因具备一定的经营管理能力往往成为政府产业外包的首选。在外包执行中，政府虽有诸多严格的管理规定，但依然难以避免产业外包引发的诸多意外后果。因此，乡村产业的可持续发展必须要培养“农民CEO”，建立为农民利益服务的专业团队，以保障产业利润能最大程度地留在当地。一是地方政府制定制度化培训计划，此类培训不同于短期的农技培训，而要有专业的理论和实践学习，培训期限设置要长，保障农民真正掌握经营管理内核。在培训人员的选择上，可包括返乡创业者、本地毕业的大学生、合作社内部的年轻管理人员等，培训费用可由地方财政制定专项计划。在培训内容设置上既要有基本的财务会计知识、经营管理知识和营销知识，也要有具体的操作实践。学员应到农业类企业中实地学习，并参与企业经营管理的各个环节，在培训结束时统一进行理论和实践知识考试，严肃对待考试结果。二是依托“知名企业 高校”开展专项培养计划。目前中国农业大学已联合腾讯开启了“中国农大—腾讯为村乡村CEO培养计划”，采取“课程学习 村庄实训 在岗锻炼”的分阶段多样化培养方式，将视野开拓、技能训练、实践运用、基金支持、成果转化融为一体1。通过该计划能够培养一批懂农村、会经营、具备一定数字素养的农村青年人才，以弥补乡村的人才短板。

  （三）培育“中坚农民”：提升农民现代化水平

  在乡村振兴初期，乡村产业发展尚未成熟，较难吸引大学毕业生和青壮年返乡，但却有这样一批农村青壮年，他们留在农村承接进城务工农民的土地，形成了以适度农业生产规模为基础的农民群体[38](p114-120）。有学者称其为“中坚农民”，即农户中的青壮年农民通过各种获利机会(如土地适度规模经营、开商店、当手艺工匠等)获得不低于外出务工的收入，成为农村最为重要的中坚力量[39](p1-6,131）。“中坚农民”也是当前参与乡村产业振兴的核心力量。培育“中坚农民”，一是对其赋权，保障其主体性地位。在地方涉农政策制定前可通过座谈、访谈等听取“中坚农民”的意见或建议。积极探索“校地合作”模式，针对性地对“中坚农民”进行农技培训，如湖南农业大学与溆浦县的乡村振兴合作。基于该县产业优势，湖南农业大学针对性地为其培养新型职业农民和技术骨干。二是积极推进“中坚农民”参与乡村治理。当前基层村干部队伍老龄化趋势明显，且文化程度偏低，政策对接能力较弱，而“中坚农民”年富力强，文化程度也相对较高，对信息技术的接受能力强，应将其培育成为乡村产业振兴的重要支持力量。三是提升“中坚农民”的数字技能。首先，支持和鼓励企业、互联网公司参与数字乡村建设，让“中坚农民”全程参与，学习数字技能，提升数字素养。其次，发挥短视频、电商等市场媒介和平台的作用，把优质的培训资源及时推荐给“中坚农民”。

  （四）制定“公费农科生”计划：构建乡村产业振兴的“人才蓄水池”

  “公费农科生”是借鉴“公费师范生”政策而提出的。即从农业类高校内部选择部分专业，在课程设置、培养方式上匹配乡村振兴需求，制定“公费农科生”专项计划，构建乡村振兴的“人才蓄水池”[40]。该计划目前已在多个省份制定并实施，如山东农业大学2021年“公费农科生”计划主要针对农业农技类专业，学生在校可免学费和住宿费，并享有每年4000元的生活补贴2。四川省制定了《乡村振兴急需紧缺专业大学本科生定向培养计划实施方案》，计划在2021—2025年招生1000人，实施范围覆盖88个脱贫县。多年来乡村因缺乏就业机会，青壮年不断外流，农村大学生毕业后也多选择留在城市，返乡者极少。一方面在于乡村就业和提升收入的机会较少，另一方面则是就业观念的影响，尤其是农村大学生，以城市为中心的经济和价值取向明显。而“公费农科生”计划无疑能为农村大学生提供较好的就业保障和价值实现。在实施过程中，可借鉴已实施地区的经验，结合本地实际，多部门协同合作，由教育部门牵头制定招生培养计划，农业部门负责岗位落实，财政部门负责经费保障，组织部门负责编制规划，共同保障“公费农科生”计划的有效落实。

  六、结语

  产业发展是推动乡村振兴之道，缺乏产业振兴，乡村振兴将失去发展的源头活水。但在乡村产业振兴过程中，基层政府既面临上级政府的考核压力，又遭遇产业发展要素匮乏的情景制约。因此，将产业发展任务外包给公司、大户、能人等便成了基层政府的理性选择。这些乡村产业外包的承接者通常拥有较强的经济能力、丰富的市场经验以及广泛的社会关系网络，而乡村人才的匮乏、资源的项目化配置以及村民的认同等也为其承接政府外包的乡村产业奠定了现实基础、制度基础和文化基础。政府外包资源也呈现明显的“精英化”逻辑：精英人物逐渐成为当地发展的标杆，精英主体和发包主体之间的默契互动逐渐加强，资源分配也逐渐倾向于这些精英群体[41](p97-108,112）。但承接主体的自利倾向以及与政府的目标差异往往会引发诸多意外后果，既阻碍了农民致富，又导致基层治理的内卷。外源动力虽一定程度上有助于快速彰显产业发展成效，但乡村产业体系构建作为一个长期性、系统性工程，内生动力激活才是保障其长效运行的关键。因此，乡村产业的发展亟须从外源驱动向内生驱动转变，激活农民参与乡村产业振兴的主体意识，通过培养“农民CEO”，培育“中坚农民”，探索“公费农科生”计划，构建为农民利益服务的专业团队和乡村产业振兴的“人才蓄水池”。这样一方面有助于保障乡村产业发展的利润能最大程度地留在当地，实现农民致富目标，另一方面也有助于弥补乡村振兴的人才短板。

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[40] 中国教育报．朱晶代表：实施"公费农科生"政策，助力乡村振兴［ EB / OL ].

[41] [41］汤瑜，于水，项目下乡为何总陷"精英俘获"陷阱﹣﹣基于苏北 S 县的实证研究［ J ］求实，2021(5)