村民议事会：破解“形式有权，实际无权”的基层民主难题

作者：徐　勇等  责任编辑：admin  信息来源：探索  发布时间：2016-12-17  浏览次数： 4786次

2014年9月5日，习近平在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中强调，在基层民主中要“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”［1］。坚持和完善基层民主制度，发展基层民主，就要充分赋予人民参与基层公共事务治理的民主权利，要切实将民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节有机衔接起来，使任何一个环节都不可忽视和偏废。当前，基层民主在实践中率先从民主选举突破，而民主决策、民主管理和民主监督却未能及时跟进，人们在选举之后，很难在基层公共事务治理中实际行使参与的民主权利，使基层民主运转遭遇到疲软乏力的难题。要预防和解决基层民主运转中人民形式上有权而实际上无权的问题，就需要探索能够充分赋予人民实际行使参与权利的基层民主有效实现形式。近年来，在四川省成都市农村地区兴起的村民议事会，在这方面做了许多有益的探索，值得我们关注和研究。

四川成都的村民议事会，其突出特点就是将议事作为基层民主的核心内容，让人们在议事中实际行使参与的民主权利。具体而言，即由与事相关的利益关联者，选举议事员组成村民议事会，让村民在议事中实际行使决策、管理和监督的民主权利。村支书作为议事会召集人，负责把握工作方向，但只享有一票的表决权利。村干部不再独享村庄公共事务治理的权利，从而真正将参与的民主权利还给村民。这样，村干部也就随之摆脱了村庄复杂利益矛盾的纠缠，进而能够更好地帮助村民议事会处理村庄公共事务。以议事为核心的基层民主模式，破解了村民形式上有权而实质上无权的基层民主难题，成为引领基层民主发展的新风向标。 

一、基层治理新挑战: 村民议事会的产生背景

坚持和发展基层民主，实质是坚持和发展基层人民群众在地方公共事务治理中的民主参与权利。将基层群众在公共事务治理中的民主参与权利，作为基层民主的重要内容，既是基层民主本身的题中应有之意，也是我们在应对中等收入社会难题时［2］，增强社会横向联系，调动群众的参与热情，从而降低社会组织与社会治理成本的基本要求［3］。

有公共事务，并不一定有民主参与，但有民主参与，就必定有公共事务。村民要在村庄公共事务中行使参与的民主权利，首要条件是村庄有公共事务，即有事可做，这是村民行使民主参与权利的基本前提。否则，就缺乏民主参与的基本载体和内在动力。当然，有公共事务却不一定就有民主参与，因为村干部可能会基于工作效率或个人利益考量，而不尊重其他村民参与的民主权利。同样，村民也可能因缺乏民主参与的观念和利益诉求，而拒绝参与村庄公共事务。要打破村民不能正常参与村庄公共事务的僵局，就需要新元素的加入，由这种新元素来激发村民参与的需求，点燃村民参与的热情。

村民议事会的兴起，源于农村产权制度改革、新农村建设和灾后重建等新的公共项目给基层社会治理带来的挑战。因为，面对这些新的公共事务，原有的基层治理模式已无法适应新的工作任务需要。人们在新的挑战和压力面前，不得不尝试探索与之相适应的新的基层治理模式，激发村民参与村庄公共事务的热情，通过发挥集体的智慧和合力，共同应对新的挑战，以打破基层治理僵局。因此，村民议事会的出现，并非是事先规划的产物，而是在没有任何准备的情况下，在应付和处理新的工作任务中，偶然被人们尝试和探索出来的新事物。

（一）农村产权制度改革的启动与应对

2008 年，成都市启动农村产权制度改革。由于产权涉及人们比较敏感的利益问题，以及历史遗留的产权纠纷，使改革遇到了巨大阻力。加上历史变迁过程中，农村土地经历过多次调整，使边界与权属变得非常模糊。而农村产权制度改革，使人们发现了土地的潜在价值，使那些被人们遗忘的利益问题，又重新被唤醒，让土地确权颁证的工作变得异常复杂。这种情况下，村干部很难有足够的时间和精力去处理这些复杂的问题。更具挑战性的是，复杂的干群矛盾，使村干部再难以独立承担起群众工作的重任。巨大的工作压力，倒逼出了新的经验探索。

村民议事会的最早探索者，邛崃市羊安镇仁和社区书记雍和青坦言，在土地确权颁证的工作初期，面对艰巨的工作任务，村委会也曾一筹莫展，“干群关系肯定比较紧张，这时候你找他( 村民) ，他可以不买你的账。”为此，村干部不得不调整工作思路，尝试主动求助于一些德高望重的村民，让他们出面做群众工作。“原来以为复杂难办的问题，哪晓得找他商议以后呢，不复杂了，就很简单地把问题解决了。”［4］当时，尝试的初衷非常简单，就是应付工作的需要，此外没有任何其他目的。但这次尝试的成功，也让人们发现了其潜在的价值，因而才有村民议事会的原型，即新村发展议事会的诞生。

（二）农村公共服务资金的使用与管理

成都市在推动新农村建设中，鉴于农村自我发展能力不足，由政府财政每年给每个行政村拨付几十万元的公共服务资金( 一些规模较大的行政村，每年拨付的资金达50 万元) ，主要用于村庄沟渠、道路、文化和党建等公共事业发展。政府财政支持的初衷是，通过城市反哺乡村，促进乡村的有效治理和快速发展。

不过，这笔巨额资金的出现，也给村庄治理带来了新的难题，即钱该如何用? 谁说了算? 怎样监督?如何透明化? 如果不能有效处理好这些极其敏感的问题，而是按照惯例由村干部说了算，势必会引发村民对干部的普遍猜疑和不满，从而加剧本已不太理想的干群关系，给乡村治理和发展制造新的麻烦。在这种情况下，只有由村民说了算，才会让大家满意。

几千个村民都说了算，肯定不现实。因此，只能由村民通过海选，选举自己最信任的代理人，组成专门的议事机构，负责这笔巨额资金的决策、管理和监督。同时，村干部必须放弃独揽公共服务资金的管理权和使用权。唯有如此，才能真正避免村民的猜疑、争议和不满。

（三）灾后重建工作的挑战与应对

“5·12”地震之后的重建工作，同样让乡村遇到了不少棘手的新问题。这些问题的艰巨性，远远超过了村委会的应付能力。一方面，灾后重建涉及村民的切身利益，人们对重建的利益诉求与心理预期各不相同，仅靠原有的基层组织和干部，很难协调处理好村民不同的利益诉求。尤其是对房屋选址、户型、征地拆迁、项目招投标及质量监管等，几乎每一个环节，都会涉及复杂的利益，处理不好，就容易带来复杂的社会问题。另一方面，灾后重建是极其敏感的公共问题，稍有不慎就会带来不良的社会影响。因此，在灾后重建中，村干部不得不鼓励和支持村民对公共事务的广泛参与，让利益相关者自己决策、自己管理和自己监督，让村民充分发挥主体作用。因而，村干部只能以辅导员的角色，协助议事会处理各种公共事务，唯有如此，才得以应付灾后重建工作中的各种挑战。

新的公共事务，对基层治理带来的挑战，激发了人们对治理创新的需求。治理创新的需求者，不仅是村干部和村民，同时还包括地方政府。因为地方政府是基层治理的责任者，因而大都乐意鼓励和支持地方治理创新。村民议事会，由乡村的内生经验，上升为制度化的模式得以在成都全市推广，政府的鼓励和支持不可或缺。最初的新村发展议事会，经过不断规范化和制度化，才最终变为村民议事会，并使其在更大范围的基层治理中持续发挥作用。

二、因事而议: 村民议事会的组织结构与运作方式

村庄本已设立了村民会议和村民代表会议，之所以再新设村民议事会，就在于后者能够在基层民主中为民主参与提供更好的载体，同时又能够在基层治理中，为集合民智民力提供更好的平台。而村民议事会的积极效用，与其特有的组织结构和运作方式有关联。

（一）依事而定村民议事会的组织结构

村庄公共事务由不同层次和类型的组织构成，与之相应，村民议事会分为常规议事会和专项议事会，前者负责全局性公共事务的处理，后者负责局部范围内专项性事务的处理。

1、村民议事会的组织架构

一是常规议事会。它主要负责村民在全局性公共事务中行使民主参与的权利。按照公共事务的影响范围大小，将常规议事会分为村民小组议事会和村级议事会，前者负责村民在小组范围内的公共事务中行使民主参与的权利，后者负责村民在行政村范围内的公共事务中行使民主参与的权利。村民小组议事会，由全体户代表，通过海选的方式产生，得票数前2 ～3 名者成为村民小组议事会的议事员。得票数最高者，成为村级议事会的议事员。因为议事员都必须经过村民海选产生，所以村民小组长和村委会干部，既可能当选议事员，也可能当选不了议事员。议事员实行弹性调整制度，不能正常履行民主权利的议事员，按海选得票数依次替补。

二是专项议事会。它专门负责处理只涉及部分村民利益的特定公共事项，保证利益相关者在特定公共事务中的民主参与权利。因此，专项议事会，只能由利益相关的农户参与。首先，由农户家中推选户代表，全权代表家庭行使民主参与的权利; 其次，按照每15 户产生一名议事员的标准，由户代表通过海选的方式，投票选举产生议事员，组成专项议事会。议事员同样实行弹性调整制度。专项议事会针对特定的事项设立，因而比村民会议和村民代表会议具有更强的任务针对性。由于专项议事会由利益相关者组成，由利益相关者行使民主参与的权利，因此，其凝聚力和民主参与的活力远比村民会议、村民代表会议乃至常规议事会强。

2、村民议事会与村民会议的关系

村民会议及村民代表会议与村民议事会之间的关系，实质就是村民议事会的权力来源问题。为了理顺二者之间的关系，使之符合《村民委员会组织法》的规范要求，探索者将二者之间定位为一种授权关系，即村民议事会的合法权力，来自于村民会议和村民代表会议的授权。鉴于村民会议涉及范围太大，组织难度太高，因此授权方式为: 利用每三年一次村委会换届选举的机会，组织召开村民大会，在村民大会上，通过票决的方式，正式履行授权的程序。

三、依事而定村民议事会的运作方式

村民议事会在基层民主及治理中，之所以能够让村民实际享有村庄公共事务治理的民主参与权利，在于村民议事会的运作严格遵循了以事为中心，让与事有关联的利益相关者主导公共事务的决策权、管理权和监督权，包括村干部在内的其他与事无关及无直接利益关联者，无权干扰村民对相关事务的决策权、管理权和监督权。

1、尊重利益相关者的权利，以票决的方式做决策

在村民自治既有的运作模式下，村庄公共事务的决策权大都由村干部掌握，村民很难享有参与民主决策的机会。为重新调整这种不合理的权力格局，村民议事会在运转过程中严格保护利益相关者实际享有参与决策的民主权利。

首先，要求与事有关联的利益相关者才享有选举和被选举为议事员的资格。同时，议事员的选举严格遵循海选原则。这种运作方式，意在提高议事会的利益关联度，增强议事会的利益诉求强度，强化议事会的内部凝聚力，保障议事会的运转活力。

其次，事关村民利益的公共事务，任何决策都要经议事会的票决通过才具有合法效力。村委会及其人员不得掌控决策权力。其中，专项议事会享有特定事项的唯一决策权。村支委会书记作为专项议事会的召集人，只负责把握工作方向，但不享有一票否决权，不享有最后的拍板权，一切事项的决策必须经过议事会投票表决通过。村支委会书记与其他议事员一样，只能享有一票的决策权利。未当选为议事员的其他村干部，都不得享有直接参与决策的权利。这种决策方式，意在防止村干部左右村民议事会的决策，充分保障村民参与决策的民主权利。

以灾后重建项目为例。在灾后重建工作中，首先，由重建户海选产生议事员，组成重建户议事会。其次，重建房屋的选址、户型和招投标等环节的决策，全都由重建户议事会自己决策。尤其是在重建项目的招投标过程中，在众多公司的投标中，重建户究竟信任和选择哪家建筑公司，由重建户议事会当场开启标书，公布投标价格，并以票决的方式行使决策权利。

2、强化利益相关者的责任，让群众做群众的工作

村民议事会让村民实际享有参与村庄公共事务管理的民主权利，主要方式是由村民议事会直接参与公共事务的日常管理工作，即让村民自己管理自己，将过去由干部做群众的工作，转变为让群众去做群众的工作。而村委会干部则由群众工作的主导者，变成为群众工作的辅导员。村民则由群众工作的对象或旁观者，转变为群众工作的主力军。

当村庄某项公共事业建设，在推进过程中遇到矛盾与阻力时，暂时中止项目推进，以避免带来更大的矛盾与冲突。然后由村民议事会出面协调，待问题得到妥善解决之后，再重新启动项目。村民议事会作为利益相关者，有足够的动力去参与群众工作。同时，村民议事会作为人数众多的群体，他们比村干部拥有更多的社会资本，更容易促使各利益方达成妥协。

以灾后重建中的征地纠纷调节为例。由征地纠纷导致的重建项目被迫中断，会引发重建户的强烈关注，重建工作能否顺利推进，事关他们的切身利益，因而他们有足够的动力去参与群众工作。为此，他们会积极动员自己拥有的社会资本，去协调各方利益。村庄社会中的血缘、地缘与人情关系，赋予了他们丰富的社会资本，为他们的群众工作准备了充足的条件。

3、注重参与的无缝化链接，使监督的视野无盲区

既有的基层民主与村庄治理模式，村民在形式上可以通过村务公开和工作审查制度，对村委会及其人员的工作状况进行监督审查。但在实际工作中，村务公开和对村干部的职务审查大都未能严格执行。主要原因是，一方面，这些监督大都属于事后监督; 另一方面，这些监督往往是村干部的内部监督。因此，民主监督往往流于形式而缺乏实质内容。

村民议事会在监督方式上有了较大的改进，即把监督工作分解细化到村务工作的每一个环节。其基本前提是，在村庄公共事务的决策和管理中每一个工作环节，村民议事会都实际行使了民主参与的权利。同时，村庄公共事务每一个环节的运作情况，都能及时传达给每一个农户，因而极大降低了村干部暗箱操作的机会。

以村庄公共服务资金的使用和管理为例。每年要实施哪些公共项目，项目建设的先后顺序是什么，以及相应的资金预算是多少，都要经过村民议事会的投票表决通过。并且，票决通过的决议，都要以预算表格的形式分发到每一个农户。建设项目的招投标及具体的实施方案，都要经过村民议事会投票表决。在年度计划完成之后，村民议事会要对资金使用情况进行逐项审核，以形成决算报告，并将决算表格分发给每个农户。因此，通过将监督工作分解到公共事务的事前、事中和事后等每一个环节，使村干部在公共项目建设中的工作状况，能够做到及时公开和透明化。

此外，村民议事会与村干部之间是一种委托代理关系，即村民议事会将村庄事务治理的部分权力委托给村干部，目的是实现村民的利益诉求。同时，由于村民议事会是一个利益相关者组成的民主参与组织，议事员是为了自己的切身利益而行使民主监督权利，因而，他们有更充足的动力，能够以主人翁的姿态，从外部去执行对村干部的监督。

四、村民议事会的价值与局限

村民议事会作为基层民主有效实现形式的新探索，有着巨大的现实价值，值得人们去深入挖掘，但也存在着不可忽视的局限，需要人们去认真对待。

（一）村民议事会的现实价值

村民议事会是村民在村庄公共事务中实际行使民主参与权利的重要载体，其诞生与推广，不仅为基层民主带来了新的活力，同时为基层社会治理带来了新的希望。

一是保障村民的民主权利，提高了村民对基层民主的信心和参与村庄事务的热情。通过村民议事会模式，村民作为公共事务的当事人，实际享有村庄公共事务的决策权、管理权和监督权，从而提高了村庄公共事务的公开透明度。这样既避免了干部暗箱操作带来的滥用职权问题，又避免了村民因信息不对称导致的对村支两委及干部的猜疑。村民村庄事务参与权的保障，也增强了人们对村民自治的信心。一个重要的表现是，村民对待开会的态度转变。过去因为开会只是村民听干部讲话，因而人们缺乏对自身价值的体验和感知，认为开会与否都无关紧要。在村民议事会的运作过程中，人们作为公共事务的当事人，有权在会上表达自己的观点，有权通过投票的方式对公共事务做出决策，也有权对公共事务行使管理权和监督权，从而使人们在享受权利的同时，获得了对自我价值的体验和感知，进而对基层民主有了信心，对参与村庄事务治理有了热情。

二是让干部摆脱矛盾的纠缠，融洽了干群关系，增强了他们对基层民主的支持能力。村支两委人员是村干部，也是土生土长的村民，他们的日常生活、人情关系及利益诉求大都在乡村。这种特殊的身份，使他们在处理村庄公共事务时，极容易卷入矛盾的纠缠中难以自拔。村民议事会将村庄公共事务的决策权、管理权与监督权都还给村民，让当事人及利益相关者实际承担起对村庄公共事务的应有责任。村支两委及干部则从各种复杂矛盾的纠缠中抽身，超脱于村内各种利益纷争，能够以更公正的身份去协助村民议事会协调处理村内各种利益关系，有助于化解旧的干群矛盾，并能有效避免新的干群矛盾产生，从而提高干部在群众中的威信，也增强了他们在基层民主中的支持能力。就村干部自身而言，通过自治创新，让他们普遍感受到，工作难度得以大幅降低。就村民而言，大家也不再以异样眼光与抵触心理去看待和应对村干部的工作，从而使村干部的工作环境有了很大的改善。

三是完善了基层民主制度，增强了村民自治在经济社会发展中的自我调适和适应能力。村民自治作为基层民主的一项制度安排，在各项制度远未定型的背景下建立起来，仍处于不断发展和完善之中。按照《村民委员会组织法》的规定，村民会议及村民代表会议，是行政村内的最高决策与监督机构。但在实践中，由于村民的流动性较大，村庄公共事务与村民之间的利益关联度也不够高，使其仍存在着较大的改进空间。村民议事会对村民自治制度的完善主要表现在: 一方面实行议事员动态调整制度，将那些因打工或经商长期在外而不能正常履职的议事员、那些缺乏参与兴趣而不愿履职的议事员，以及那些缺乏责任心而不认真履职的议事员予以淘汰，并按海选得票数次第增补进议事会之中。实行议事员动态调整制度，目的在于克服因人员流动、民主参与的动力及能力不足给基层民主发展带来的阻碍。另一方面，村民议事会成员由当事人及利益相关者组成，在利益驱动下参与的积极性比较高，因而能够较好地解决村民会议、村民代表会议因利益过度分散导致参与动力不足的问题。

（二）村民议事会的潜在局限

村民议事会有着巨大的现实价值，但同时也存在着一定的局限。

首先，村民议事会存在事的局限性。村民议事会的产生和运作，都离不开公共事务的存在。可以讲，没有公共事务，就没有村民议事会。公共事务的运作和发展，需要公共投入。投入要么靠政府支持，要么靠村庄内生资源的支撑。但在那些既缺乏政府支持，又缺乏内生资源支撑的贫困地区，村庄很难有持续性的公共事业。这种情况下，即使村干部尊重村民参与的民主权利，村民可能还会无事可干，村民议事会仍然缺乏生存的基础。

其次，议事员的民主参与习惯有待培养和提高。村民在公共事务中行使参与的民主权利，需要遵循民主参与的基本规则，需要认真对待民主参与的神圣权利。但在实践中，一些议事员在村民议事会上，往往就那些与主题无关的事情争论不休，使讨论难以进入正题。也有人将小孩带进会场玩耍，还有人在会场聊天。这都影响了民主参与的质量。

再次，议事员民主参与积极性的维系面临挑战。由于常规议事会处理的公共事务与议事员的利益关联不如专项议事会那么强，一些议事员存在参与疲劳的问题。他们在参与初期非常积极，也十分珍视自己的民主权利。但随着时间推移，一些人没有了最初的新奇与兴奋，不少议事员开始表达对薪酬待遇即误工补贴的诉求。这是否预示着议事员有干部化的倾向? 这些问题值得我们进一步观察和研究。

参考文献：

［1］习近平． 毫不动摇坚持和完善人民代表大会制度 坚持走中国特色社会主义政治发展道路［N］． 人民日报，2014－09－06．

［2］徐勇． 中等收入社会难题与社会治理创新［J］． 社会科学战线，2014( 9) ．

［3］徐勇． 找回自治: 对村民自治有效实现形式的探索［J］．华中师范大学学报: 人文社会科学版，2014( 4) ．

［4］与邛崃市羊安镇仁和社区书记雍和清的访谈，访谈记录: CD20140531－02．