基层民主在党内民主带动人民民主进程中的地位作用与实现路径

作者：任中平  责任编辑：网络部  信息来源：爱思想  发布时间：2017-04-30  浏览次数： 12256次

【摘　要】以党内民主示范和带动人民民主，是发展社会主义民主政治的根本途径。必须充分利用我国现有的政治制度平台，才能有效发挥党内民主带动人民民主的作用。基层民主是民主政治建设的基础工程，同时又是民主政治发展的基本动力。在当前党内民主带动人民民主的各种路径中，大力发展和完善基层民主更具有基础地位和现实意义。而当前基层民主发展陷入治理性困境，亟待实现从民主选举向民主治理的路径转换，才能充分发挥其基础性制度平台的作用。

【关键词】基层民主党内民主基础工程实现路径

以党内民主示范和带动人民民主，是十六大以来我们党确立的发展社会主义民主政治的根本途径。近些年来我国民主政治发展的实践表明，必须充分利用我国现有的政治制度平台，才能有效发挥党内民主示范和引导人民民主的作用。党的十七大报告明确提出把发展基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”，这表明基层民主在中国民主政治发展过程中的基础性地位，进一步凸显了发展基层民主的重要性。党的十八大报告继续强调“以党内民主带动人民民主”，并进一步指出要“完善基层民主制度”，明确要求“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。可见，大力发展基层民主，完善基层民主制度，对于我国现阶段实现以党内民主示范和带动人民民主的战略目标，无疑具有十分重要的意义。开展对这一问题的深入探讨，不仅具有重要的理论价值，而且具有很强的实践意义。

一、基层民主是我国民主政治动力系统中的原初动力

从社会动力学的视角考察我国改革以来民主政治发展的历史进程，不难发现，基层民主不仅是我国民主政治建设的基础性工程，同时也是我国民主政治发展动力系统中的原初动力。

第一，基层民主在我国政治改革中率先突破，成为我国民主政治建设的原初动力。如果说我国的经济体制改革是从农村实行家庭联产承包责任制开始，那么我国的政治体制改革则是从农村实行村民自治开始。我们知道，我国基层民主的发展是改革开放所带来的社会变迁和组织格局的变化的必然结果。改革伊始，农村的家庭联产承包责任制便开始冲破了一元化的公社管理体制，从而使以家庭为单位的农民利益自主性越来越强，传统管理体制难以为继，于是，村民自治便应运而生。从村民自治发生发展的实践情况可以看出，农村基层民主政治建设的动力来源，归根结底，是生产力发展和物质生产水平提高所引起的农村社会结构形式的变化。村民自治正是适应了家庭联产承包责任制的要求，从社会政治方面保证了村民生产经营主体地位的需要，农村治理模式的转换才得以实现。作为社会上层建筑的重要组成部分，村民自治是农村社会发展的结果，同时也是改革从经济领域向政治领域延伸的结果。它的发生符合中国国情，具有巨大原生动力。^[1]而随着村民自治的深化和发展，有力促进了我国城乡基层民主的蓬勃发展，成为推动我国民主政治发展的原初动力。

第二，基层民主启动了党内民主进程，促进党内民主与人民民主之间的衔接与互动。由于随着村民自治在广大农村的普遍推行，农民群众民主意识的不断增强，特别是多年来实行村委会主任直接选举的成功经验，为公推直选村党支书提供了实践基础。正是由于上个世纪90年代以来，随着村民自治在全国广大农村的全面推行，《村民委员会组织法》得到了进一步贯彻落实，村委会成员特别是村主任通过公开、平等、竞争方式产生的面在不断扩大，从而增强了广大农民的民主意识，提高了他们民主参与的能力，民主的要求和呼声日渐高涨。这就导致了同样是直接面对农民群众的村党支部书记的产生方式提出了挑战。因此，村党支部书记的产生方式也必须跟上时代的前进步伐，进行相应的改革。于是，在山西、四川等一些地方，便开始了村党支部书记“两票制”的改革探索。后来，又进一步发展和延伸到公推直选乡镇党委书记。这一发展过程充分体现了村民自治对于党内基层民主的促进作用。可见，正是由于村民委员会的直接选举，倒逼村党支部书记的产生方式也开始进行改革探索，从而启动了党内基层民主的发展进程。而随着党内基层民主建设的蓬勃发展，党的基层组织在农村的合法性地位得到增强，反过来有力地带动了农村基层民主向纵深发展。这在近些年来各地基层民主发展的典型经验中得到了生动体现，主要有：河北青县模式、河南邓州模式、四川成都模式等等。例如，成都市在加强党内基层民主建设中，通过“公推直选”、“党内会议开放”、“民主评议”等一系列具体制度实践，在不断提高党内民主自身水平的基础上，又带动了“三会开放”、“三务公开”，有力地带动了基层民主的发展，从而形成了党内民主和基层民主之间的有机衔接和良性互动。

第三，基层民主推动了国家政治民主，催生了基层群众自治与地方政权建设之间的联动效应。基层民主的发展不仅逐步形成了基层社会治理中的民主政治生态环境，而且它还催生了基层群众自治与地方政权建设之间的联动效应。从上个世纪90年代后期以来，由于村级民主向上延伸从而直接推动了乡镇长直选和乡镇党委书记公推直选，进而延伸到县级乃至于更高层次的民主改革，包括近年来中组部在一些地方开展了县委权力公开运行试点，有的省份还进行了地厅级行政领导公推公选的实践探索。正如有的研究者所指出，地方政府改革的动力来源目前已经在发生变化，这种动力已经不是来自于地方政府自身，或者是从中央来的动员式要求，而是来自于社会的要求，社会的压力。这样一种改革的出现，虽然从表面上看，仍然是地方政府创新式的改革，但是从性质上看，也已经发生了根本的变化。这些改革的动力来源于社会的压力。这样一来，再出现的地方政府创新式改革已经和原来的有了根本性不同，这样的改革才有可能真正回应社会的需要，减少和社会的冲突，这是一种应对社会的压力而实行的改革。^[2]

第四，基层民主使广大民众在实践中得到训练，已经成为我国民主政治建设的主力军。胡锦涛强调指出：社会主义基层民主政治的实践主体是人民群众，人民群众的关心、支持、参与决定着社会主义基层民主政治建设的成效。^[3]在我国广大城乡基层实行基层群众自治，这对于推动中国政治民主进程具有重要的意义。我们知道，村民自治的积极倡导者彭真同志早在1987年就曾经指出：“农民群众把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情，把一个乡的事情管好了，逐渐就会和一个县的事情，逐步锻炼，提高参政议政能力，逐步向上延伸，逐步扩大民主范围。”^[4]正是通过近些年来我们广泛推行了基层群众的民主实践，从而有效地训练和提高了广大民众的民主意识和权利意识，增强了他们的民主参与的能力和素养，使他们日益成长为我国民主政治建设的主力军，同时也为我国民主政治的发展提供了源源不竭的内在动力。正如有的研究者所指出：对于实现我国民主政治顺利发展的基础条件来说，从上层看需要体制性的行政放权，从下层看则需要现代社会的良好发育。作为能够通过不受国家支配的社团来构建自身并协调自身行为的社会力量，社会组织的健康发展不但可以促进国家与公民之间的积极沟通，而且可以达致制衡、抑制权力，提供公民维权等功能，使公民逐渐成为基层治理的重要参与者，从而有利于预防和消解各类社会冲突，促进公共秩序的良性发展。^[5]

二、基层民主在党内民主带动人民民主进程中的基础地位

要充分发挥党内民主对于人民民主的示范和带动作用，还必须通过一定的具体路径才能真正实现。我国民主政治建设的实践经验深刻表明，必须充分利用我国现有的政治制度平台，才能有效发挥党内民主示范和引导人民民主的这种作用。从近些年来我国各地的实践经验来看，已逐步形成了以下几条可供选择的具体路径：

第一，党内民主与基层民主的互动路径。基层群众自治目前已经成为我国的一项基本政治制度。自改革开放以来我国基层民主政治建设的实践进程来看，正是由于广大农村全面推行村民自治，从而极大地推动了随之兴起的公推直选村党支部书记和公推直选乡镇党委书记等党内基层民主政治的发展。而随着党内基层民主的蓬勃兴起，又有力地带动了基层民主建设的深入发展。在这一发展进程中已经形成了一条党内民主与基层民主的互动路径。

第二，党内民主向人大民主的推进路径。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国公民政治参与的重要渠道，因而也是以党内民主示范和带动人民民主的重要制度平台。因此，充分发挥人大这一制度平台的优势，通过认真落实和完善人民代表大会制度，从而实现党内民主与人民民主有效对接，达到党内民主对人民民主的示范和引导作用，这是一条切实可行的重要路径。^[6]这是因为，作为国家执政党的中国共产党应当充分发挥先锋队的优势，积极主动地引导和带动全社会民主的发展，并且由于执政党的地位以及党员在国家机关、人民团体、社会组织中担任主要领导工作，掌握和支配着重要的社会资源，中国共产党党内民主的发展程度必然会直接影响国家民主政治的发展程度。^[7]

第三，党内民主向政协民主的扩大路径。人民政协是我国社会主义民主政治的重要形式，对于发展党内民主和人民民主是不可缺少的。因此，充分发挥人民政协的功能，必然有利于实现党内民主对人民民主的带动作用。我国的人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，由各级人民政协组织，各党派、阶层、界别、民族、宗教的代表以及海内外华人代表，按照政治协商、民主监督、参政议政的要求，通过政协组织参与政治协商。这是新中国成立以来在国家政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。人民政协这种协商民主的形式，是我国社会主义民主政治的一大优势，它作为沟通党内民主和人民民主之间的桥梁和纽带，在社会主义民主政治建设中具有独特的地位和作用。^[8]

第四，党内民主向党际民主的延伸路径。从我国现实情况来看，中国共产党领导的多党合作制度是具有中国特色的政党制度。通过贯彻落实中国共产党领导的多党合作制度，是实现党内民主转向党际民主的主要途径。改革开放以来，各民主党派与共产党之间的这种密切联系得到了不断巩固和发展，在国家政治和社会生活中的重要性和作用也不断增强，显示出巨大的优越性和强大的生命力。各民主党派在广大人民群众中具有广泛的代表性，改革开放以来，民主党派组织不断发展，目前成员已有77万多人，反映和代表了各自所联系的各方面群众的具体利益和要求。[9]因此，中国共产党领导的多党合作制度为党际民主提供了制度平台，所以，党际民主就成为沟通党内民主与人民民主的重要的桥梁和纽带，为实现党内民主带动人民民主，进而实现两者的良性互动和共同发展，提供了良好的条件。

从总体上看，在党内民主示范和带动人民民主的过程中，上述几条路径都是不可缺少的，都有着不可替代的作用。以人大制度和政协制度为支撑的人大民主、政协民主和党际民主都属于国家民主和政党民主的范畴，而基层民主则属于社会民主的范畴。在国家民主与基层民主的关系问题上，社会民主是基础，国家民主是关键。一方面，基层民主制度对国家政治民主的发展，具有十分重要的意义。如果没有基层民主的发展作为坚实基础，就不可能建成国家民主的高楼大厦。因而，扩大基层民主，是完善发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势和现实基础。另一方面，国家政治民主的发展，又是基层民主能否深入发展的关键。正是由于国家政治民主的发展，从而为基层社会民主提供了更为广阔的空间。如果没有党和国家的强力主导和大力推进，也不可能有改革开放以来我国基层民主的迅速发展。所以说，以基层民主为基础和重点，以国家民主为保障和关键，相互之间适应配合，这是近些年来我国民主政治建设蓬勃发展的一条重要经验。^[10]而要继续深化和推进这一发展进程，进一步实现党内民主对于人民民主的示范和带动作用，从我国现阶段的实际情况来看，我们不仅要积极推动人大民主、政协民主和党际民主的发展，而且还需要下大力气进一步发展和完善基层民主，因为这是实现党内民主带动人民民主的基础性制度平台，也是党内民主带动人民民主的最为重要和切实可行的主要路径。具体地说，基层民主较之于其他几种民主渠道，就其广泛性、现实性和直接性而言，显然更具有其基础地位和现实意义：

首先，就参与主体而言，基层民主是大众民主。而人大民主、政协民主和党际民主都属于精英民主。徐勇认为，当今中国的政治体系呈现出双层结构：一是上层民主。通常指国家形态的民主，主要由人大和政协制度为支撑，其功能是立法、咨询和协商。由于它是由人民选举出来的代表来代表人民行使国家权力，因此又称之为间接民主；又由于人民代表是由少数先进分子所组成，又可称其为精英民主。二是基层民主。通常指社会形态的民主，主要是群众自治和公民参与为支撑，其功能是利益表达与政治参与。由于它是由广大人民群众直接行使民主权利，因此又称之为直接民主；又由于其行使者是全体具有公民资格的公民，又将其称之为大众民主。^[11]因此，没有基层民主制度，就不可能有完全的中国的民主政治。如果基层民主制度建立不起来，整个国家的民主政治就不可能获得有效的发展。正是从这个意义上看，扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是发展社会主义民主，建设社会主义政治文明的基础性工作，是社会主义民主最广泛的实践。而通过发展基层民主来实现党内民主对于人民民主的带动作用，具有最为广泛的影响力，具有最为广泛的实践意义。

其次，就利益关系而言，基层民主是草根民主。发展基层民主是调动和发挥亿万人民群众积极性的重要措施。邓小平多次强调，进行政治体制改革，发展社会主义民主的根本目的还是要把人民群众和基层组织的积极性调动起来。调动积极性是最大的民主。基层民主所讨论决定的事项，都是与人民群众切身利益密切相关的事情，老百姓看得见，摸得着，能给他们带来实实在在的利益，所以能够充分调动群众参与的积极性。蔡定剑曾经提出：民主最重要的，就是你要不要做政治参与。我们不要把民主说成这么虚的东西，老百姓他愿不愿意投票，愿不愿意参与一些公共事务，这跟他的利益有关系。他的利益决定他的行为，这是最重要的。如果你要让老百姓参加一个选举，而那个选举与他的利益没有什么意义，他就不会参加这样的选举。我们过去搞人大代表选举的时候，农民积极吗？农民参与吗？过去十多年里，农村里面的民主搞起来了，选举最热闹的是农民。因此，老百姓要不要参加选举，是由经济的行为、利益的行为，还有选举的程序是否公正所决定的。^[12]此话的确在理。由此看来，真正与老百姓切身利益相关的民主是基层民主，它就是一种草根民主，直接扎根于民众切身利益的土壤之中，因而广大民众才有参与的积极性。其他民主尽管也很重要，但它离老百姓的切身利益相对较远，尤其是现阶段我国广大群众在经济上刚刚解决温饱的条件下，老百姓更多关注的还是眼前现实的经济利益，所以，通过发展基层民主来实现党内民主带动人民民主，最具有现实性，是目前最为切实可行的路径选择。

最后，就参与方式而言，基层民主是直接民主。由于基层民主是直接民主，又是一种日常民主，可以让老百姓切实感受到民主给他带来的好处，也就是说，广大民众政治参与的效能感最为明显。胡锦涛强调指出：“发展社会主义基层民主政治，最根本的是要依法保证人民群众在基层政权机关、基层自治组织、企事业单位中依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。要从办得到的事情做起，从广大人民群众最关心的事情入手。”^[13]党的十七大以来，各地广泛进行了公推直选乡镇党委的试点探索，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。这种公推直选就是由党内外民众公开推荐初步候选人，再由党领导的选举主持机构进行组织考察后确定正式候选人，最后是召开全乡镇党员大会由党员投票直接选举产生乡镇党委班子成员。“公推直选”是在基层民主发展带来的外部压力下逐步生成的党内选举制度改革，它将过去那种难以直接体现民意的间接民主转换为能够真实表达党员和群众意愿的直接民主，在扩大党内选举的竞争性和真实性、确保广大党员民主权利的同时，又广泛吸纳党外民意，很好地实现了以党内民主引导和兼容人民民主，有效地推进了人民民主的发展。因此，这种选举模式已经逐步成为当前中国民主政治发展的主流模式。[14]可见，基层民主最具直接性，最能体现社会主义民主的强大生命力和广大民众政治参与的效能感，最能有效地调动广大民众政治参与的积极性。　

三、当前基层民主所处的发展困境与路径转换

然而，由于我国几千年的政治文化中历来缺乏民主传统，而乡村社会自治能力的培育必然要经过一个相当长的过程；同时，国家在急速推进现代化进程中基于对社会稳定的战略考量以及现有法律制度对基层民主发展空间的刚性约束，加之近些年来迅猛兴起的城市化浪潮对乡村社会治理结构的强烈冲击等等，以上各种因素综合作用的结果必将导致我国的基层民主建设只能在曲折中缓慢前行。事实上，自上个世纪80年代至90年代后期的十多年间，村民自治在经历了一段轰轰烈烈的凯歌行进之后，由于现有法律制度的瓶颈限制，从而使村级民主向乡镇民主的推进遭遇挫折，直选乡长成为“昙花一现”。与此同时，贯穿这一时期村民自治的主要内容是进行民主选举，而随着村委会选举的逐步推开，选举过程中的种种乱象诸如贿选、宗族势力影响以及黑恶势力渗透等也逐渐显现出来。特别是近些年来，伴随城市化浪潮而引发的乡村社会的一系列深刻变迁，诸如大量农村进城务工，农村资源流向城市，传统乡村文化的瓦解，致使村民自治实践遭遇一系列现实难题而陷入治理性困境。于是，进入新世纪以来，由村民自治而兴起的选举热潮开始由基层社会民主而转向党内基层民主，而党内基层民主在经历了一段时期的蓬勃发展之后，近年来也开始陷入了发展瓶颈。各地广泛开展的公推直选和党代会常任制试点探索已历时十余年，并取得了十分丰富的实践经验，建立了较为完善的制度体系，尽管也得到了来自高层的重视和鼓励，但只是停留于一般的书面肯定，并未提升到更高的制度层面，提出一些具体的刚性要求，也未形成一套具体的运行机制和配套制度，从而导致各地的一些试点长期处于一种自生自灭的状态。由于较长时期都缺乏来自于中央高层的制度要求和刚性约束，这就使各地试点的持续发展受到一定程度的影响，近年来似乎也陷入一个停滞期，难以再继续深化下去，而且在某些方面甚至还出现了回归传统的迹象。因此，从各地试点的总体情形来看，近些年来党内基层民主制度创新的着重点，同样也是在民主选举这个环节。由此可见，改革以来我们在推进基层民主和党内民主的过程中，可以说首先都是从民主选举这一环节上开始启动的。因为只有在民主选举这一基础性环节上取得突破，才有可能进一步在民主决策、民主管理和民主监督等后续环节上继续加以推进。应当说这一历史过程本身正好体现了民主政治发展的内在逻辑。然而，民主选举的成果要得到巩固完善和深入发展，那么接下来就必须在民主化进程的后续环节上及时跟进和加大力度。这是因为，虽然选举是民主政治的基本要求，是实现更高程度的民主的前提条件，但选举并不是民主的唯一内容，也不能解决民主化进程中的所有问题。我国著名农村问题研究专家徐勇最近指出：我国村民自治是一个选举驱动式的民主发展，路径是渐进式，以选举来突破，这是八十年代的设计。现在回过头来评估，选举民主还仅仅停留在村一级，乡镇选举昙花一现。同时，选举空转，从全国的样本看，选举的形式很严密，但与选举的成效远远不成比例，大多数流于形式，根本原因就是治理压倒选举。由于我国村民自治走的是一条自上而下由党政机构主导的动员路线，能在短时间内取得绩效，所以得到相当多数人的认同，但是它进一步弱化了社会自我治理能力，造成一种依附性社会，而依附性社会恰恰是非民主政治的社会基础。很难想像，一个没有自治或者自治力度弱的社会能够搞好民主，世界上没有这样的例子，这种路线看起来是不符合长远利益的。[15]新加坡学者郑永年也认为，民主政治不仅仅是要选人，更重要的是要选政策。领导人很重要，票决就是要选拔有能力的人。政策更为重要，候选人的政策意向和其执行能力极为关键。从理想层面来说，民主竞争是不同政策之间的竞争，而非人的竞争。民主作为一种治理结构，不仅仅是选举。如果仅仅侧重于选举，民主会导致无穷的负面问题。[16]可见，选举并不是政治生活的唯一的灵丹妙药，它并不能解决所有的政治问题。因此，从近些年各地基层民主发展的实际经验来看，如果基层民主建设仅仅停留在选举环节，而在决策、管理和监督等后续环节上不能随之跟进，尤其是在民主监督这一重要环节上不能及时跟进和切实奏效，那么先前的民主选举所取得的实际效果也就会大打折扣，甚至最终有可能沦为一种徒有其表的民主形式，而这样的民主选举终究是难以为继的。正因为如此，在笔者看来，为了充分发挥基层民主在党内民主带动人民民主进程中的基础性制度平台作用，深化巩固基层民主已经取得的实践成效，真正形成党内民主与基层民主之间的良性互动，这就迫切需要我国基层民主的发展路径实现一个战略性转换，即从注重民主选举而转向注重民主治理，特别是在决策和监督环节上加大民主改革的力度，而在这方面可以说还有很大的探索空间和发展余地。只有在这些后续环节上把基层民主真正做好做实，才能使基层社会的自治能力逐步成长起来，为更高水平的民主制度创造社会条件；也才能充分发挥基层民主的基础性制度平台作用，更加有利于实现党内民主带动人民民主的持续发展。

注释：

[1]薛钰：试论中国农村经济改革与政治民主建设的互动关系，《中共党史研究》2004年第1期

[2]李凡：中国基层民主的历史作用，世界与中国研究所网站www.world-china.org

[3]中央政治局集体学习胡锦涛强调要扩大基层民主，中新网2006/12-01

[4]《彭真文选》（1941-1990），人民出版社，1991年，第608页

[5]兴智：基层民主创新之路怎么走，《学习时报》2012-6-23

[6]任中平：发挥人大制度平台作用，实现党内民主带动人民民主，《云南社会科学》2010年2期

[7]刘海涛：党内民主与社会民主是两种民主形式吗？《解放日报》2009-05-06

[8]任中平，任若鹏：人民政协是实现党内民主带动人民民主的重要制度平台，《云南社会科学》2012年5期

[9]许忠明：党际民主是从党内民主通向人民民主的桥梁，《上海市社会主义学院学报》2010年5期

[10]任中平：党内民主与人民民主、国家民主与社会民主的关系辨析及其发展走向，《云南社会科学》2011年2期

[11]徐勇：基层民主：社会主义民主的基础性工程，《学习与探索》2008年4期

[12]蔡定剑：《剑访谈录：宪政是我们这一代人的使命》，第114——115页，法律出版社2011年出版

[13]中央政治局集体学习胡锦涛强调要扩大基层民主，中新网2006/12-01

[14]黄卫平邓杰文：“公推直选”与基层民主的发展，《重庆社会科学》2010年9期

[15]徐勇：由选举到治理：中国民主化进程的路径转换，凤凰网，http：//big5. ifeng. com/gate/big5/news. ifeng. com/main land/special/zgzzx30r/content-3/detail_2013_08/21/28871756_0. shtml

[16]郑永年：党内民主必须超越票决制度概念，《法治周末》2012年6月7日