合法性、认同和权力强制：制度权威建构的逻辑

作者：程同顺 邢西敬  责任编辑：网络部  信息来源：上海行政学院学报  发布时间：2018-05-14  浏览次数： 8070次

【摘　要】制度权威是指制度的规则、规范等客体性要素，“嵌入”到主体的心理结构中，从而实现人们对制度的服从。制度权威的逻辑包括合法性、认同和权力强制三个方面，其中合法性是起点，认同是关键，权力强制是保障，三者构成完整的逻辑链条。现代政治是权利政治，制度的功能是分配社会资源、调节权利义务关系和承载价值规范，这决定了合法性是制度权威建构的逻辑起点。认同是指人们对于制度的规则和规范性要素，形成心理认同感和价值归属感，它是制度权威建构的关键。逻辑由认同走向权力强制，是由制度演化的内在规定性决定的，制度由内在制度向外在制度过渡的历史进程，也是认同逐步弱化的过程，这就需要引入权力强制。

【关键词】制度；制度权威；合法性；认同；权力强制；

制度是人类社会特有的现象。制度推动社会发展，促进人类进步，漫长的历史长河中，制度的意义和价值日益凸显。人的本质是社会关系的总和，制度是调整社会关系的载体。本质上，制度（institution）是一个关乎共同体如何生存和发展的问题。制度调整行为、承载规范，制度权威则关乎制度的效用，在推进国家治理现代化的历史背景下，要提高制度执行力，关注制度权威建构。

一、制度与制度权威释义

社会科学各个学科对制度的理解见仁见智。政治学与制度研究紧密相关，某种程度上，政治学起源于制度研究。从制度视角看，政治学对制度的关注有两个基本面：经验性和规范性层面，二者分别关注现实中和理想中的政治制度架构。经济学家对制度的理解各不相同，查尔斯·林德布洛姆认为制度的功能在于提高人的生活质量。道格拉斯·C.诺斯认为“制度是社会中的游戏规则，正式来说制度是人为设计的，用于人际互动的约束条件”[1]。诺斯认为制度规则由正式约束和非正式约束构成。

社会学侧重于从制度的形成机制和制度功能两个层面阐释制度。拉赫曼（Lachmann）认为制度是马克思·韦伯理论的核心，社会中诸如宗教信仰、道德规范等文化价值能够注入和塑造组织和制度，文化价值和制度之间有直接联系，这揭示了制度的形成机制。同时，制度具有建构社会“意义”的功能。人在采取社会行动之前会赋予行动以意义，“当且仅当行动个体把一种主观意义赋予其行为时，行动才是社会的。个体并非仅仅对刺激做出机械的反应；相反，他们会先理解他们，然后才决定做出反应。”[2]社会中的各种正式和非正式制度，建构了社会行动的意义。

通过以上分析，我们认为考察制度应该考虑以下因素：制度是一种规则，规定权力义务关系，制度还是一种规范，承载价值观念，建构社会行为的“意义”；制度有一定的作用范围，即制度运行的场域，环境会影响制度运行；制度生成及演化具备“历时性”特征，制度是持续演进的；人的理性是制度运行的前提，也可能是制度运行的障碍。

制度权威涉及制度与权威两个基本要素，如果制度在制定、执行和适用过程中，具备了权威的基本属性，制度权威就建立起来了。因此，对权威的探讨奠定了制度权威分析的基础，制度权威的分析也离不开对权威的认知。“权威”一词，是从拉丁文autoritas衍生出来的，现代社会对权威的谈论与马克思·韦伯密不可分，韦伯从支配与服从的角度界定权威，他认为支配是人对某种命令的服从，基于合法性的支配与服从，谓之权威。韦伯开创性地将合法性和权威联系在一起，影响深远。

美国学者菲尼斯在法哲学领域围绕“行动理由”的一词界定权威。权威意味着，“当某一个人把某个事物看作是给予他相信或者按照这一事物而去行动的充分理由，那么这一事物就被视为权威性的。”[3]在他看来，对权威的论证、限定等要参照共同善来进行，而正义和人权则是共同善的重要内容。通过分析可见，对权威内涵的分析主要涉及以下几个要素：权威与权力密切相关，是权力使用的一种特殊状态，或者说理想化状态；权威具有规范性属性，往往与道德层面的“应然性”相关联；由道德的应然性层面，可以推知权威也是一种评价体系；权威还涉及服从。

基于制度的逻辑和权威的属性，我们认为制度权威是指制度的规则、规范性要素，通过与制度主体的互动，内化到主体的心理结构内部，并影响外在行为方式，从而实现人们对制度的服从，实现制度所承载的秩序和价值的一种状态。对于制度权威的讨论应该围绕合法性、认同和权力强制三个维度展开，其中合法性是起点，认同是关键，权力强制是保障，三者缺一不可。

二、合法性：制度权威建构的起点

制度权威建构的逻辑起点是制度要具备合法性。“合法性”一词的英文是legitimacy，有合乎法治或者法律的涵义。近代以来，卢梭首次在社会契约理论背景下，提出合法性的概念。他认为国家是人们相互订立契约的产物，人与人之间的约定是合法权威的基础，因此，人民的同意是合法性的最终来源。马克思·韦伯以服从和支配关系阐释权威，基于服从的来源不同，他提炼了三种不同类型的权威：传统型、个人魅力型和法理型。哈贝马斯进一步认为，“衡量一种政治秩序合法性的标准就是政治秩序与其所处时代价值规范的相容程度。”[4]至此，合法性的来源、类型和标准逐步得到完善和发展。

制度合法性源于制度承载的价值。制度范畴包括了形式与实质两个层面，作为形式的规则承载特定的价值，价值是第一位的，而作为形式的规则是第二位的，价值是制度权威的基础。制度与价值互为表里，“一个社会为什么要制定和实施这样的而不是别的政治制度……凡此种种皆有人们的价值准则决定。这些价值准则是政策、制度与法律的根，而后者只是前者的藤蔓和枝叶。”[5]我们谈论制度权威首先需要关注的是制度承载的价值，而不是仅仅关注人们对于制度的服从这一现象。

现代政治的本质是权利政治，政治制度的功能主要是围绕社会资源的分配，形成权利义务关系和社会价值规范，在这个意义上，制度合法性的起点要回到制度功能的原点进行探讨，即合法性要从制度功能的角度切入，进行探讨。

制度关乎社会资源的权威性分配，制度价值原则事关社会资源的分配，关乎制度权威建构。众所周知，相对于人们的需求而言，资源永远是稀缺的，社会资源稀缺性和人类天赋差异性导致公正或者正义是人类社会生活的永恒价值诉求，因此公正或者说正义就应当被视为制度价值的首要原则。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除”，[6]公正或者正义是制度的灵魂，也是制度权威的重要根源。

首先，合法性要求制度以公正或者正义为首要价值原则。制度合法性要容纳时代价值，否则，合法性将根基不牢。在一个资源稀缺的社会中，制度以最大共识分配权力和资源，规定权利与义务、维持秩序和稳定。制度的功能逻辑决定了制度必须是正义或者公正的，制度只有是公正的，才能取得心理认同，才能建构行动的意义，取得人们的支持，才能在权利的操作空间之外，提供义务的运行空间，制度的功能才能实现。反之，不公正的制度，要么过于强调权利空间，从而挤压义务空间，要么过于强调义务空间，从而扼杀权利空间，这种制度很难获得支持与肯定，更难以获得认同与信仰，制度尊严将无法建立，制度权威也将无法建立。

其次，合法性要求制度彰显符合社会主义制度取向的价值观念，充分体现制度的公共性属性。作为上层建筑的价值观念并非抽象的存在，而是现实的反映，社会主义观念建基于对资本主义的批判之上，是对资本导致人的异化的资本主义社会的超越。社会主义制度的价值取向包括民主、法治、平等、执政为民、集体主义等，其中在社会发展层面，平等是核心内涵。平等的价值原则投射到制度领域，体现为制度必须充分体现公共属性。制度公共性是结果与过程的统一，过程要求确保公共参与，结果则要求实现公共权利。康德从正义的角度探讨公共性，他认为不能体现公共性准则的任何权利都是不正义的。公共性是这样一种状态，“执政者以互惠（互利）原则行事，而其他公民也都支持这一原则。”[7]之所以强调制度公共性是因为个人是理性的行为体，面对选择时会用最有利于自己的方式选择能给自己带来最大收益的机会，如果不强调制度的公共属性，那么制度终将沦为既得利益集团获利的工具，成为为统治集团服务的家法，制度的尊严就无从谈起，制度的权威也无法树立。

最后，制度合法性还涉及制度设计的科学理性原则。合法性是比制度合理性更高的范畴，理应包括制度设计的“合理性”。如何从制度科学层面来增强制度设计与安排的合理性，已经成为增强制度权威的重中之重。制度合理性是指制度设计也制定要强调科学性，符合现代政治运作的基本原则和常识。比如政治领域，这些基本原理包括人民的意志是权力的最终来源；权力与责任相一致原则；公共决策大众参与原则；政府权力和社会权利各安其位原则；政府管制和市场繁荣互动有序原则等，这些都是制度合理性的基本要求，也是制度合法性的重要基石。

制度合法性只是制度权威建构的逻辑起点，现实中很多具备高度合法性的制度，并未得到很好的落实，好制度并没有落地生根，出现制度失灵、制度虚置、执行变形等问题。出现这些问题的原因，是因为制度并没有得到人们的心理认同，从而内化为心理的深层次结构性因素。缺少了认同，制度权威的建构将面临重大挑战。

三、认同：制度权威建构的关键

合法性是制度权威建构的起点，但是合法性并不必然导向制度权威。理论来看，合法性只是制度权威的充分条件，而不是充要条件；实践来看，现实中很多具备合法性的制度并没有落地生根，这其中一个很重要的因素就是制度没有获得制度运行场域内人们的认同。制度如果获得了行为体认同的力量，就容易被视为建构行为体行动意义层面上的文化—认知要素，从而获得行为体内心的意义认同，成为决定其文化心理层面深层次的结构性要素，获得塑造外部行为的力量，从而制度权威得以构建。

认同（identity）从词源上看有相同、同一性、趋同等含义。认同有两个基本向度，一是认同意味着强调自身和他者的区别，在这个意义上，认同体现的是对内属性，强调对自身特质的重视；二是认同意味着强调自身和他者趋同，在这个向度上，认同体现的是对外属性，强调自身和他者的共有特质。曼纽尔·卡斯特在《认同的力量》一书中认为认同是人们意义与经验的来源。可见，认同是一种自我理性的运用和个性宣示；认同涉及意义的建构，认同关乎思想观念、价值认知、意识形态等因素的判断和选择。

制度认同意味着人们对于制度的权利义务规则、价值规范等要素，经过个体理性的判断和价值选择过程，形成心理的认同感和价值归属感。制度认同强调自我与制度规则、规范的“同一性”，将自我特质与制度属性在认知层面上划归一类，在行动层面上，制度认同表现为对制度的遵守和服从。

认同对于制度的维持机制至关重要，同时也是制度权威建构的关键因素。无论是制度的执行者还是受动者，他们对于制度的理解、执行和遵守，都需要经过韦伯所言的社会行动的“意义”建构过程，意义建构过程本质上就是认同建立的过程。美国政治经济学家查尔斯·林德布洛姆把制度看成是一种控制方式，并特别看重说服与训导的力量，说服与训导在实现控制方面具有特定优势，目的在于增强认同，实现制度权威。

制度作为人类实践活动的产物，本身不会自动运行，必须依赖于制度执行者的贯彻和执行。这意味着首先要将制度的规则、规范等客体要素成功“嵌入”到制度执行者的认知和心理当中，将制度的价值规范因素“内化”到执行者的自我意识中，使得执行者建构起制度的“意义”，增强认同感，进而采取社会行动，维护制度尊严。否则，如果制度执行者都没有建构起对制度的认同，那么制度执行一定没有力度，制度会形同虚设，权威也很难建立。对于制度受动者而言也是如此，受动者需要认同制度的规则、规范因素，进而才有遵守制度的社会行动。以法治建设为例，清末以来，我国法律制度的变迁大多以一种强力的方式，采取“变法”的形式推进的，“这种法律制定颁布后，由于与中国人的习惯背离较大或没有系统的习惯惯例的辅助，不易甚至根本不为人们所接受，不能成为他们的行动规范……结果是国家制定法的普遍无力和无效。”[8]认同问题是当前法制建设过程中面临的最突出问题，认同已经成为建构法律权威的关键。

任何人类制度都是意义的凝结，对制度的认同根源于对制度承载的价值或意义的认同。“制度是一种意义体系，制度的行为以及制度个体的行为依赖于所注入的意义和所运用的符号。”[9]嵌入到制度内部的价值规范要素是一种软性的制约因素，其运作机制不需要人们维护，也不需要通过仪式来巩固。不同的经济基础和环境塑造不同个体偏好。当社会个人进入到制度场域中时，自身的偏好或者价值观念与制度承载的价值或者意义发生碰撞，认同与否在碰撞的过程中得以完成。

制度权威领域，认同要解决三个层面的问题：谁认同、认同什么和如何认同。谁认同强调认同的主体，主体主要有制度的制定者、执行者、监督者、受动者，从构建制度权威角度看，制度的执行者和受动者是两个最重要的主体。

认同什么回答的是认同源头的问题。当下，我国制度权威缺失，政治生态环境堪忧，很大程度上与认同源头的混乱状态有关。社会学家W·理查德·斯科特曾指出制度的三种主要维持机制，这三种制度维持机制分别强调的是：物质激励、身份的作用、思想观念的作用。某种程度上，这三种制度维持机制也回答了认同源头的问题，即认同分别源于物质、身份和观念文化。近几年，政治生态堪忧的媒体报道屡见报端，其中认同出了很大问题，对于制度执行者而言，要“注意你的目标是什么，基本原则是什么。官员和企业家的良好关系，是为了促进经济的发展，不能视为一种私人的互惠”[10]。权钱交易、生态恶化的根源在于制度执行者对于以公共利益为导向的价值观念，并没有建立起足够的认同。相反，他们认同的自己的私利，是物质利益、职位升迁等。制度权威所要求的认同源头和现实的认同源头之间的矛盾和冲突，是导致官商勾结、经济腐败、政绩工程等恶化政治生态问题频频出现的重要根源。

如何认同解决的是认同建构的路径问题。正如林德布洛姆所认为的，说服与训导是建构认同的重要路径。“权威的象征并非枪杆，而是词语。最常见的政府行为是交谈、写作、倾听和阅读。”[11]基于认同而建立的权威可以称之为内生型权威，它是指制度承载的规范性要素得到制度相关方的心理认同，制度规范性要素被相关主体视为具有“意义”的个人偏好或者价值观。相对于外生型服从，内生型服从成本更低、效果更好，但是也更难以实现。如果制度相关方缺少对制度的内生型服从，则制度的维持是相当困难的。

认同是制度权威建构的关键，但是认同并不能解决制度权威建构的全部问题。这是因为人处于不同的社会环境当中，风俗习惯、宗教信仰、语言文化会塑造不同的价值观，价值观念的多元性和制度的规则、规范性要素之间，会存在冲突和不协调，由此导致制度认同困难。此外，制度是秩序和价值的自我维持系统，客体要素通过和主体的持续互动，“嵌入”到主体的行为和心理当中。客体“嵌入”到主体当中，意味着主体需要通过认知环节，将制度所承载的价值观念和文化因素“内化”到自我意识当中。反之，如果缺少对于制度“意义”的建构过程，那么，主体对于制度将采取工具理性态度，人们会衡量服从制度的收益和不服从制度的损失，进而做出判断。对于制度权威建构而言，这是非常不利的，需要引入权威建构的保障机制。

四、权力强制：制度权威建构的保障

权力强制关注的是权力运用的手段，强调的是权力运用的效果。在制度权威的语境中，权力强制关注的是制度的规则和规范要素能否得到贯彻和落实，而并不关注其合法性问题，因此，权力强制具备工具理性的特点，关注实现制度权威的手段。制度运行领域，当我们强调A是实现B的保障的时候，我们往往侧重于对手段的运用，因此当我们说权力强制是制度权威建构的保障的时候，关注的是权力强制作为手段的运用，这一点是毋庸置疑的。

权力强制强调权力的运用。从词源角度来看，权力（power）一词来自法语的“pouvoir”，最初涵义是指具备某种影响他人或他物的‘能力’。理论界关于权力的认识莫衷一是，谈论权力的文献汗牛充栋。一般意义上，权力涉及能力，从社会关系的角度看，如果主体A具备使得主体B去从事某种行为的能力，表明主体A有权力。因此，权力往往意味着“在一种社会关系中哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的机会，不管这种机会是建立在何种基础之上”[12]。权力强制侧重于手段的运用，落脚点是服从，从效果维度观察，也涉及服从。经验性视角下，权威范畴反映的是一方对另一方意志服从的事实状态。制度权威强调制度场域内的相关方对于制度的服从，从而实现秩序和制度规范。

制度权威建构的逻辑由认同走向权力强制，是由制度发展的内在规定性所决定的。制度包括正式和非正式规则，制度的发展经历了一个由非正式制度占主导地位到正式制度占主导地位的历史过程，其背后的驱动力是生产力的发展和交往的扩大。以生存为根本诉求而产生的各种风俗习惯是制度发展初级阶段的核心议题和典型表现，生产力的低下加上物质资源的匮乏导致安全的需求始终存在，因此，保护安全的活动和程序不断被重复，成为共同体成员的习惯性行为，当“它们以一种经常反复的、共同的活动为前提，不管其原始的意义是什么，通过实际的练习、流传、遗传而变成为轻而易举和自然而然的———变成不言而喻的，因此，在既定的条件下，被认为是必须的”，[13]制度便形成了。对共同体成员而言，这种制度是内生自发的、持续演进的，具有高度的认同性，也具有高度权威性。

随着生产力的发展和交往的扩大，共同体内部原有的内生自发型制度已经不能满足现实需要，引入外在制度就成为必然。当生产力发展比较缓慢的时候，生产方式和交往方式变化不大，人们生活节奏较慢，有足够的时间孕育出规范人们行为方式的风俗习惯。然而，当生产力的发展，内生自发的规范社会行为的风俗习惯不能及时产生，社会秩序面临失序，这就需要引入外在制度。[14]外在制度的特征决定了制度权威建构要引入权力强制。相对内生自发制度，外来制度是人为设计，并从外部强加于共同体的，并没有完全内化于人们的心理。此外，随着生产力的逐步发展，剩余产品的出现，外来制度的功能除了维持社会秩序之外，还要分配社会资源及剩余产品，这就可能引发矛盾、冲突和对立。外来制度“是由一个主体设计出来并强加于共同体的。这种主体高踞于共同体之上，具有政治意图和实施强制的权力。外在制度总是隐含着自上而下的等级制，而内在制度则是被横向地运用于平等的主体之间，对于违反外在制度的行为所施加的惩罚永远是正式的惩罚，并且往往要借助于运用暴力”[15]。制度的现实需要和认同不足之间的矛盾为权力强制的使用提供了空间。

权力强制的运作是双向度的，包括惩罚和激励两种机制。惩罚和激励机制都旨在通过外部控制提升主体内在的责任感和使命感。卡尔·弗里德里希认为内在个人义务感可以从外部控制得到强化。这就意味着外部控制可以作为塑造内在价值观念的重要手段，如果主体内部没有实现以认同为基础的价值观念的建构，那么，通过某种外部渠道，也可以建构起内在的个人义务感，这为激励和惩罚机制的实施提供了理论支撑。

惩罚和激励机制旨在通过外部控制，而非认同的方式确保制度得到遵守。惩罚机制是制度制定者劝说、强制、操纵制度受动者遵守制度，其逻辑是如果你不遵守制度，那么就要受到惩罚，以此确保制度得到遵守。此外，激励机制也是重要外部控制手段，激励是一方给予另一方在物资上或精神上的利益，以实现前者预设的目标。惩罚和激励机制与其说是一种确保制度得到遵守的积极手段，不如说是一种出于对制度认同不足而采取的消极保障机制，目的就是为了保障制度得到遵守。惩罚和激励机制是确保制度权威，实现服从关系的重要保障渠道。某种意义上，制度权威的实现也依赖有效的制约和监督机制。

权力强制在制度权威建构方面是一种消极保障机制，因此有不容忽视的缺陷。权力强制在构建制度权威方面容易陷入权力悖论，权力使用越多，认同越少，反过来又需要使用更多的权力，而政府掌握的社会资源是有限的，最终权力使用空间会被压缩；权力运行遵循自身逻辑，容易忽视甚至忽略制度承载的规范性因素，降低制度权威；权力的使用存在边际效用递减困境。[16]从制度权威建构的长效机制来讲，最终还是把权力转换为权利，将权力强制转换为心理认同，将权力逻辑转换为合法性逻辑，唯有如此，制度才能得到足够的尊重，制度权威才能得到充分的建构。

结语

制度权威建构是一个完整的逻辑链条。合法性是起点，认同是关键，权力强制是保障，三者缺一不可。制度合法性源于制度承载的价值。现代政治的本质是权利政治，政治制度的功能主要是围绕社会资源的分配，形成权利义务关系和社会价值规范，合法性要求制度以公正或者正义为首要价值原则。其次，合法性要求制度彰显符合社会主义制度属性的价值观念。最后，制度合法性还涉及制度设计的科学理性原则。

制度认同意味着人们对于制度的权利义务规则、价值规范等要素，经过个体理性的判断和选择，从而形成心理的认同感和价值归属感，制度认同也表现在行动层面上的对制度的遵守和支持。无论是制度的执行者还是受动者，他们对于制度的理解、执行和遵守，都需要经过韦伯所言的社会行动的“意义”建构过程，意义建构过程本质上就是认同建立的过程。权力强制关注的是制度实现的手段，强调的是权力运用的效果。制度权威建构的逻辑由认同走向权力强制，是由制度发展的内在规定性所决定的。随着生产力的发展和交往的扩大，共同体内部原有的内生自发的制度已经不能满足现实需要了，就这需要引入外在制度。相对内生自发制度，外在制度是人为设计，并从外部强加于共同体的，人们对外在制度的认同不足，需要引入权力强制作为制度执行的保障，由此，制度权威建构的逻辑由认同走向权力强制。

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