应准确把握农村土地制度改革新部署

作者：陈锡文  责任编辑：网络部  信息来源：中国党政干部论坛  发布时间：2018-07-31  浏览次数： 3097次

农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是坚持农民集体所有制；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益

《中央中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)中提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求。目前各地已经开始了农村土地制度改革的相关实践。各地的实践中，尤其需要注意的是，对中央有关农村土地制度改革的部署，不要误读、误判，必须认真学习和全面领会党的十八届三中全会《决定》对这方面改革的要求和部署，不要事情还没弄明白就盲目推进。农村土地制度改革必须遵循习近平总书记在山东考察时的讲话精神，要有序推进，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

一、农村土地制度改革的三条底线

农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是坚持农民集体所有制；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

过去在征收农民土地时，长期存在两个问题:一是城镇建设用地必须把农民的集体土地所有权都转为国有；另一个是征收集体土地对农民的补偿标准比较低。十八届三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题提出了改革的要求。第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分土地仍归农民集体所有。第二，根据《决定》精神，今后应提高对农民征地的补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地被征收为城市建设用地后，补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。然而，土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意改变用途；城里的建设用地也必须按商贸用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等分类使用。按照规划，各类用地的价格是不同的，因此土地市场是按用途分类的。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类别的土地可以通过市场交易后随意使用。

有人说小产权房不合法是对农民集体土地所有权的一种歧视，其实这是很大的误解。小产权房不合法，根本原因在于它不符合土地利用规划，违反了土地的用途管制，与所有权无关。无论在农村还是城镇，不按规划确定的用途使用土地，都是不允许的。我国严格保护耕地的基本国策不会改变，按规划严格实行土地用途管制的原则也不能突破。这是全世界通行的做法。因此，土地不能擅自改变用途，要按规划分类管理。建立城乡统一的建设用地市场不应当理解为“不用规划，只要有地想干什么都行”。

十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。改革的方向明确了，但还需要做大量工作。既需要加强顶层设计，又要摸着石头过河，要与时俱进修改一些不合时宜的法律，及时总结各地试点实践中的好做法好经验，推动制度设计向前推进。

二、准确理解农民土地承包经营权的抵押

《决定》还提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这与过去的规定相比有很大的突破。

按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的。抵押、担保实际上就是处分权的表现，因为一旦抵押担保，到期无法偿还债务，那土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，商业银行每一笔贷款都需要有效抵押物，而农民又难以满足这个条件，造成了贷款难。所以这次中央就把经营权从承包经营权中分离出来，允许抵押担保，但承包权作为农村集体组织的成员权是不许抵押的。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。

至于谁能接受抵押担保的土地?这也是大问题。我认为只有有资质的银行机构才可以做，一定要避免一般自然人和普通企业法人做这件事，因为这种抵押很容易导致两个问题:一个是可能引发高利贷；第二是可能引发以抵押担保为名的私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接受、要避免出现哪些问题，都需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。

目前“工商资本下乡”已经越来越普遍，也成为带动农村经济发展的重要手段。工商企业到农村去租赁土地，原有法律就是允许的，但也有限制:第一不能改变所有权；第二不能改变用途，原来是耕地的不能去盖厂房；第三不能损害农民的权益。而这次三中全会《决定》对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户很难干或干不了的，可以引入适合的工商企业；其次，进入农业的工商企业是要来搞现代种养业的，不能用于房地产开发也不能进行与农业无关的非农建设。

三、要区分农民住房财产权与宅基地使用权

三中全会《决定》提出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这是一个新的突破，积极探索了农民财产权利的一种可能实现形式。但是，农民住房财产权抵押担保转让是涉及农村集体建设用地制度的重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。抵押后还不上债务怎么办?房子收走了农民流离失所怎么办?转让在什么范围内进行?等等，这些问题，都必须经过试点才能够得到答案。应该指出的是，这些试点必须按照程序依法获得授权，必须在规定的范围内进行，不能自行其是、擅自开展。尤其值得注意的是，宅基地不等于农民住房财产权。宅基地是我国的特有概念，简单来说就是农民“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能用于商业用途。必须遵循一户一宅原则，宅基地面积由各省级人民政府规定；农户依法获批宅基地后，可以无偿长期使用。还有一点必须明确，农民对宅基地只有占有和使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。

宅基地制度存在的问题比较突出。随着经济社会的发展，农村户籍人口不断增加，土地指标有限，很多地方已经很多年没有分配过宅基地了，“一户一宅”的承诺难以兑现。此外，由于宅基地的土地无偿使用，在一些地方出现了建新不拆旧、违规违章建房等情况。因此，现行的宅基地制度亟须改革和完善，要总结各地经验，逐步向前推进改革。

根据物权法的规定，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权。目前，法律规定农民对宅基地只享有占有和使用权，而对承包地享有占有、使用和收益权。因为宅基地是给农民自用的，不是搞经营的，所以少了收益权。十八届三中全会提出赋予农民更多的财产权利，不是要分给农民什么新的财产，而是要让法律赋予农民的财产权利得到更好的保障和实现。为此，目前正抓紧农村集体土地承包经营权确权工作，同时建立完善的土地经营权流转市场，扩大和增加农民的财产性收益。

十八届三中全会提出，允许农民对承包土地的经营权抵押、担保，就赋予了土地承包经营权新的权能，也能在一定程度上缓解农民融资难题。慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让的试点，就是为了逐步推进农村宅基地制度的改革，保障农民对宅基地的用益物权，探索农民增加财产性收入的渠道。

四、如何加快构建新型农业经营体系

农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。加快构建新型农业经营体系，主要是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营等。

创新农业经营体系，关键是要调动农民的积极性。一是，稳定农村土地承包关系；二是，努力提高农户集约经营水平；三是，大力支持发展多种形式的新型农民合作组织；四是，培育壮大龙头企业；五是，构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体。我们完全可以通过扩大服务规模来弥补土地经营规模的不足。

五、完善城镇化健康发展体制机制

十八届三中全会提出，要完善城镇化健康发展体制机制，应该讲，目前我们还是不完全的城镇化。土地资源集约化利用，还是一个比较大的难题。不完全的城镇化躲不过去，但一定能走得过去。完善城镇化健康发展体制机制，就是要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

完善城镇化健康发展体制机制，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。今后随着这一改革的推进，大批农民工将在城镇落户，并被完全纳入城镇住房和社会保障体系，实现真正的“人口城镇化”。《决定》还要求稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，就是说对那些在城镇常年务工的、暂时不能或者不愿落户的农民工也要提供基本公共服务。

城镇化健康发展，要协调好政府与市场的关系，协调好农民与城市的关系。城镇化健康发展，顺应着人民对美好生活的新期待。