经验与启示城市化进程中的乡村治理——以日本、韩国与中国台湾地区为例

作者：任中平 王　菲  责任编辑：网站部  信息来源：《黑龙江社会科学》2016年01期  发布时间：2018-09-28  浏览次数： 4114次

【摘　要】伴随着中国城市化的快速发展和新农村建设的深入推进，村民自治制度运行困难、传统价值体系受到冲击、农村公共产品供给不足等问题逐渐成为当前中国乡村治理面临的新困境。鉴于日本、韩国、台湾等国家和地区也曾有过相似的乡村建设历史，因此，可以为当前中国的乡村发展和治理提供借鉴经验和价值。例如，吸引知识精英返乡创业、重视农民的思想启蒙和技能培训、引入市场竞争机制来提升公共服务效率和水平。而参考这些国家和地区的成功经验，也可以为中国乡村治理提供一些有益的启示。

【关键词】城市化；乡村治理；乡贤文化；政府购买公共服务

各国、各地区在城市化进程中都曾经历或正在经历着农村社会的深刻变革，主要表现为农民增收困难、农业经济发展缓慢、农村日渐衰落。进入21世纪，农村边缘化现象在发展中国家日益突出，各国均把农村发展作为政府工作的重点，以解决城市化进程中农村社会的治理困境。自20世纪70年代以来，一些发达国家和地区通过逐步调整农村发展策略，基本上实现了农业、农村的现代化，化解了乡村建设的困境。在城市化进程中，它们立足本国和本地区实际情况，各自采取不同策略，形成了各自独特的乡村建设道路和乡村治理模式。其中，在东亚最具代表性的有日本的“造村运动”、韩国的“新村运动”，以及台湾地区的“农村再生计划”，这些国家和地区都通过农村改革，提高了农民的物质文化水平，基本上实现了城乡协调发展，积累了宝贵的乡村建设经验。随着城市化浪潮的蓬勃兴起和新农村建设的大力推进，中国的乡村治理面临着“三留守”人员自治能力欠缺、乡村社会秩序趋于瓦解、农村公共产品供给不足等新问题，乡村治理迫切需要升级和转型，以进一步完善和落实村民自治制度。日本、韩国及台湾地区虽然与大陆的政治制度和经济状况有所不同，但同属于东亚文化圈，城市化进程中出现的人多地少、农村资源流失、乡村价值衰败等情况十分相近，因此，通过分析和总结其乡村建设的成功经验，能够为中国农村治理提供有益的借鉴经验和启示，探索走出农村治理困境的可行性路径。

一、城市化进程中中国乡村治理面临的困境

长期以来，中国的农村地区是以农业为主，相对于城市而言，农村地区的经济发展和基础设施都比较薄弱。近年来，随着城市化进程的加快和新农村建设的大力推进，农村发展受到强烈冲击，农村治理面临着新的挑战和困境，主要表现在以下几个方面。

1.留守人员自治能力欠缺，村民自治制度运行困难。村民自治制度作为基层民主政治的一项重要制度，产生后的30多年来，在中国的农村治理中取得了显著成效。20世纪90年代以来，随着城市化浪潮的快速兴起，农村各种资源持续单向流入城市，农村“空心化”现象日益严重。据国家统计局统计的数字显示：2013年，全国外出务工农民总量达26894万人，占全国农村人口的42.7%，数量十分惊人。其中，举家外出务工的农民数目，从2009年到2013年逐年增加，分别为2966万、3071万、3279万、3375万、3525万^[1]。平均计算，全国每年有140万农民举家进城务工，如此规模巨大的农村人口单向涌入城市，直接导致村民自治主体缺失。农村“三留守”人员自治能力的欠缺也给村民自治带来两个主要问题：一是“村干部”素质不高。村干部组成结构不合理且呈高龄化特征，很多村干部对党和国家的政策缺乏了解，思想观念落后，很难适应新形势下农村发展带来的变化，农村治理的“领头羊”不能充分发挥作用。二是普通村民缺乏参与自治的能力。“三留守”人员的政治参与热情低，权利意识和民主意识匮乏。有调查显示：有近60%的留守妇女没有参加村民会议，近70%的留守妇女没有参与村集体出工。4/5的留守妇女不关心村务、财务两公开^[2]；“三留守”人员的受教育程度低，使得其在了解政策信息和利用参政渠道等方面出现困难，削弱了他们参与村庄自治的能力。“三留守”人员中兼具参与意识和参与能力的村民寥寥无几，致使村庄公共事务无人问津，村民自治制度运行举步维艰。

2.传统价值体系受到冲击，乡村社会秩序趋于瓦解。在传统乡村社会，人口几乎没有流动性，人们生于斯，长于斯，老于斯，形成了费孝通先生所描述的乡土社会。虽然物质条件有限，但社会秩序良好，人们之间、家庭之间虽然也有矛盾和干戈，但这并没有影响乡土社会的良好运转。因为在熟人社会中，传统的价值体系成为一种重要的社会资源，使乡村社会井然有序。但在当前的农村社会，随着城市化进程的快速推进，城乡间的人口流动加快，维系农村社会和谐的传统价值体系受到冲击，村庄社会关联削弱。徐勇指出：“人口流动带来了乡村秩序的失衡性，农村流动人口事实上生活在文明规则的‘真空’之中，形成了有流动无规则的态势。”^[3]这种状况严重冲击着乡村社会秩序，主要表现为两个方面的影响：一是乡村生活秩序的无序化。传统乡村生活秩序具有强烈的宗族色彩，以宗族关系为核心构成高度的自治共同体，而乡村精英成为维护和推动这种乡村生活秩序的主体^[4]。随着乡村社会的发展，乡村生活秩序的维护逐渐由传统乡村精英转变为政治精英，使得乡村生活秩序与国家秩序紧密相关。但这种乡村生活秩序的变化不是来自乡村居民的内在需求，因而缺乏认同感和归属感，不利于乡村居民的主动性和积极性的发挥。二是乡村精神秩序的碎片化。传统乡村的精神秩序是以儒家文化为主导、以人伦关系为基础建立起来的，村民的道德主张及伦理关系约束着人们的行为，维系着乡土社会的良序运行。在当前农村，利益追求已成为一些外出务工年轻人的新价值观，受金钱价值观的影响，一些村民已不再遵守原有的风俗道德，维系乡村社会秩序的乡村精神逐渐衰败，而新的价值观念及文化网络并未及时形成，多元文化并存导致乡村精神碎片化现象严重。由此，安宁的乡村社会秩序被打破，乡村社会的不稳定因素增加，家庭矛盾、邻里干戈等现象逐渐增多，引发了一系列的社会问题，这在一定程度上造成了乡村社会秩序的失范。

3.农村基础设施建设落后，公共服务有效供给不足。农村基础设施建设落后和公共服务供给不足是制约农村经济社会发展的主要因素，也是造成村民自治进入发展瓶颈的重要原因。当前，中国农村基础设施建设和公共服务供给表现为两个方面的问题：一是供给总量不足。取消农业税后，基层政府的财政收入来源减少，财力有限，农村基础设施建设主要靠财政专项投入和“一事一议”制度下村民集体筹资，但资金尚不能满足乡村基础设施建设所需。农业基础设施、环境卫生设施等建设远远不能满足农业生产和农村生活的基本需求，农业增产主要靠大量使用农药、化肥，农村生活垃圾得不到有效处理，致使近年来农村地区的环境污染愈发严重。此外，已经兴建好的基础设施由于管理不当，导致功能衰退、闲置浪费。二是供给结构不合理。目前，地方政府对公共产品供给的决策，往往根据“考核指标”“任期政绩”安排，忽视了农民的真正需求^[5]。热衷于乡镇办公大楼、道路等地方形象工程的建设。而农村急需的公共服务，如医疗卫生、义务教育、社会保障等缺乏供给的积极性。在医疗卫生方面，2012年起，中国新农合达到人均集资300元，其中240元由各级财政补助，农民个人缴纳60元。但在2002年底纳入城镇基本医疗保险的每个城镇居民的投入已达435元^[6]。在养老保险和社会福利制度方面，农村和城市之间的差距也非常明显。在基础设施和公共服务供给总量不足和结构失衡的双重作用下，农村地区仅有的少量公共服务供给还与农民的需求脱节，导致农村的公共产品有效供给不足，村民自治缺乏治理资源，陷入治理困境。

二、日本、韩国及台湾地区乡村建设的成功经验

日本、韩国及中国台湾地区在乡村建设中也曾遭遇乡村人口大量外流、农村发展动力不足等问题。面对这些问题，日本以政府为主导开展“造村运动”、韩国注重“官民一体”的新村运动、台湾地区通过立法颁布《农村再生条例》，他们通过及时调整农村发展策略，以农村地区的软体项目建设为重点，带动了乡村产业的发展和乡村生态的修复，从而实现了农村与城市的协调发展。通过总结和归纳日本、韩国及台湾地区在乡村建设方面的做法，其经验大致有以下几个方面：

1.吸引知识精英返乡创业，增强在地化乡村人才的自治能力。人作为乡村建设的主体，是乡村发展中最为关键的要素。农村大量青壮年劳动力外出，留守人口能力欠缺，导致乡村建设缺乏参与主体，农业和农村经济发展缓慢。而这样一来，农村发展便进入一个恶性循环：经济落后——人口外流——发展缓慢——人口外流。为此，2010年，台湾地区颁布了《农村再生条例》，以法律形式推动农村再生计划的进行，确定政府财政10年共计投入2000亿元农村再生资金，主要用于发展农村特色产业、生态景观的复育等。近年来，台湾地区许多乡村都借助“农村再生计划”，发掘当地特色资源，提出发展方案，向主管机关申请经费，若方案通过，就能得到政府资金支持。这样一来，一些在城市打拼困难的年轻人均将返乡创业作为发展的重要出路，通过再生计划的资金扶持吸引年轻人回归，参与乡村发展规划。为了解决由农村发展缺乏人才，以及在乡人口文化素质低等因素引发的“农村再生计划”推行受阻，台湾地区相关部门还专门组织了高校专家、学者和专门人士组成的培训团队，深入农村，开展“培根教育”，帮助村民培育村庄文化认同，让村民感受村庄文化和村庄产业发展的价值，让外出的年轻人和城市居民感受乡村发展的魅力，吸引知识青年和社会精英回乡创业。此外，台湾地区农业部门还与学校合作，走进大学校园，让老师与农业单位结合，更好引导大学生走进农村。

从20世纪50年代到70年代，日本经济进入高速增长时期，由此带来了农村大量过剩人口被城市工商业快速吸收，逐步出现了兼业化、混住化、农村人口的老龄化现象，从而导致了自治村落的衰退^[7]。日本针对由农村地区人口稀少、人口老龄化等因素而导致的农村自治组织功能弱化的状况，于1987年制定了《村落地域建设法》，鼓励自然村落打破原有的村落界限，规划建设新农村社区。政府投入大量财政资金到社区软文化建设中，主要用于完善社区体制建设、培养社区人才等。开展以创意农业为中心的搞活地方经济、村镇建设的城乡交流融合活动^[8]，鼓励城市居民在农村建立市民农园、体验农村生活，吸引城市人口到农村定居，促进农村各种主体、地方企业等参与合作共建社区。此外，每个农村社区都成立了自治会，主要讨论有关社区发展的公共事务，维持社区的社会秩序，活化农村社会，增强农村居民的自治能力。

2.发挥价值体系引导作用，注重农民的文化启蒙和技能培训。在农民精神启蒙方面，韩国的新村运动成效突出。韩国针对农民文化素质较低、缺乏创新精神的情况，将农民的思想启蒙贯穿整个新村运动并将其作为全面振兴农村和农业的一个关键环节，以培育农民“勤勉、自助、协同”精神为新村运动的价值导向，培养农民勤奋向上的精神。新村运动初期，主要是改善农村基础设施，注重对农民中坚力量的培训，深入农村开展新村精神指导宣传，让各级政府和农民能够更好地了解新村运动的具体情况，实施奖优罚劣的政策来引导农民积极参与农村各项建设。后期主要是注重对农民技能的培训，对农民技术的培训需求进行调研，根据农民的技术需求开设技术课程，采取集中培训、个案介绍及实地调研等方式，提升农民的农业生产知识和技能。此外，还以熟人社会为基础成立“邻里会议”等民间组织，凝聚农民共识，调动农民参与的积极性，形成农民、社会精英与政府组织的良性互动，从而使农村社会秩序井然。在新村运动的开展过程中，以“新村精神”为指导，重构乡村精神支柱，避免现代文明对乡村传统价值的涤荡。

台湾地区将“农村再生计划”和“培根计划”同步进行，利用再生资金吸引知识精英返乡，带动乡村经济、社会、文化的协调发展。在政府“培根计划”的推动下，这些返乡精英通过自身倡导来唤醒乡民的意识，培养村民对乡村的认同感和归属感，重构农村居民对乡土社会的认同。为了凝聚农村社区共识，由社区发展协会组织各种讲座、休闲活动、运动会和社区福利服务等，以达到家庭和睦、邻里互助、秩序井然的社区景象。正是通过以精神启蒙和技术培训为主的农村教育，有效凝聚了农民共识，快速提高了农民的素质和能力，带动了农业及农村的发展，使城市化浪潮中日渐衰败的乡村重新获得了生机与活力。由此，复活了乡村经济，建立了城市文明与乡村文明的互哺机制，构建了良好的乡村治理秩序。

3.引入市场机制，构建农村公共服务“多元协作供给”模式。韩国为解决农村贫困落后的问题，“新村运动”开展初期，由财政出资给全国所有的村庄购买了一定数量的水泥、钢筋等基础建设物资，用于修建农村道路、农业生产设施、农村居住环境等基础性设施建设，由各村庄居民根据实际需要，民主决定具体的建设计划。直接的物资支援激发了村民建设农村的热情，1970—1982年，韩国建成农村道路64686公里、引水渠5502公里、桥梁82596座、储水池33364处，村落结构改善3047村^[9]。在完善基础设施建设的基础上，从20世纪90年代开始，重点提高农村的教育、医疗卫生、社会保障等水平，增加农民福利，缩小城乡差距，完善农村公共服务体系。韩国农村公共服务体系的投资来源分为三部分：各级财政投入、民间企业投资、农村合作组织筹资。据统计，1971—1984年投入总量为7.2万亿韩元，年平均投入5177亿韩元，其中政府投入占57%，农村居民承担11%，其余32%由企业和民间团体承担^[10]。通过构建政府、企业、民间团体多元协作供给的模式，韩国农村的基础设施和公共服务水平得到提升，基本上实现了城乡基础设施和公共服务的协调发展。

日本在公共服务有效供给的问题上，除了靠政府财政的大力支持外，加强政策引导，利用市场竞争机制，更好地提升质量和效率。自20世纪90年代以来，日本开始推行政府购买公共服务制度，进入21世纪，日本政府进一步加快了公共服务体制改革。2005年，将职业培训、国民年金保险征收服务等三大领域八项公共服务通过竞标委托给民间经营。2006年，政府专门颁布了《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》规范公共服务的供给。除此之外，日本政府还设置了相关的执行、监督机构，并制定了严密的操作程序和步骤，以保障公共服务改革实施的中立公正和公开透明。有数据显示：自推行公共服务改革以来，政府提供公共服务的成本两年之内减少了59.1%，国民年金保险金收纳事业经费节省134亿日元^[11]，同时公共服务的质量也得到提升。日本政府自推出“引入竞争的公共服务改革法”后，地方政府陆续尝试将一些基层的公共服务，尤其是偏远农村地区的公共服务以竞标形式委托给民间企业，有目的引入市场机制，改善了乡村基层公共服务难的状况，提升了农村公共服务的质量和效率。此外，日本政府还鼓励村民在医疗、教育、环境等领域组建互助团体，使村民从公共服务的“需求方”转变为“供给方”，从而有效化解了农村基层治理公共服务短缺的难题。

三、在借鉴中探索中国乡村治理的可行路径

通过对日本、韩国及台湾地区农村建设经验的归纳总结，不难发现，日本、韩国、台湾地区在乡村治理中，重视提升农民的素质和技能、吸引知识精英返乡建设农村，并注重乡村基础设施建设和提升农村公共服务水平等做法，有效地化解了城市化浪潮给农村带来的治理挑战，走出了城乡发展失衡的困境，从而顺利实现了农村治理的转型。这些国家和地区的成功经验，对于化解当前中国乡村治理面临的困境，探索一条适合中国国情的城镇化道路，实现社会主义新农村建设的奋斗目标，具有重要的启示意义。

1.增强留守人员的自治能力，吸引年轻人返乡建设新农村，加大返乡创业人员的政策优惠。由于受城市化浪潮的猛烈冲击，农村资源大规模的流向城市，导致农村发展的“空心化”，乡村治理内卷化愈发严重。针对上述态势，借鉴日本、韩国、台湾地区乡村治理的成功经验，一是要提升农民的组织化程度，增强留守村民的自治能力，努力吸引年轻人回乡创业。充分利用村庄现有的组织资源，如宗族、村庄精英等在自治组织中的领头作用，实现存量资源的有效利用；吸引年轻人回乡创业尤其是外出农民工（他们同时受城市现代文明和乡村传统文化的影响，知识素养、眼界都要开阔很多，更容易凝聚人心）。二是还应将国家惠农政策更多倾向对返乡创业年轻人的扶持。一方面很多外出年轻人主观上愿意选择回乡创业，但自身的经济状况限制了其创业的打算。在政策扶持上，降低返乡创业门槛，安排相应的财政引导资金，以投资补助、贷款贴息等方式来吸引年轻人返乡创业^[12]。另一方面，在推进年轻人返乡创业的工作中，依托当前精准的扶贫战略，利用国家在农村地区的各项优惠政策，引导返乡创业人员实现与精准扶贫战略的有效对接，鼓励返乡创业人员将当地特色资源充分发挥，以完善落后农村的基础设施建设。吸引年轻人返乡创业，能够有效化解村民自治组织程度低和村庄缺乏治理资源的困境，同时也能提升在乡人员对农村的认同感和归属感，凝聚乡村自治各种主体力量，增强自治组织的自治能力。

2.注意培育和利用现代乡贤，整合乡村其他社会资本，发挥价值引领和文化治理的作用。借鉴日本、韩国、台湾地区乡村治理的成功经验，通过以传统文化来培育乡村治理主体、探索多种治理手段，以弘扬传统文化来推动社会治理创新，是一条切实可行的路径。乡贤文化作为传统文化的重要内容，对于重构乡土文化具有重要意义。以乡贤为主的乡村精英及其成立的民间组织，成为当前乡村治理的一支重要力量。乡贤治村相对于其他治理主体而言，具有两个方面的优势：一是乡贤生于乡村长于乡村，对于乡土社会有自己的历史记忆，而这些记忆刚好是最能够引起当地人的认同感，从而增强乡村社会的凝聚力；二是乡贤为基层政府和村民之间的有效沟通搭建了桥梁。他们经历过社会的磨炼，视野开阔、人脉广泛，相较于多数村民能力更强，村民愿意接受和信任他们；政府的政策、制度通过乡贤传播给村民收效更大。乡贤成为连接传统与现代的纽带，使现代化进程在乡村社会进行得更为平顺，在乡村治理中应充分利用好乡贤这一组织资源，鼓励老党员、老教师、老干部发挥价值引领和文化治理作用，以实现乡村治理的高效化。

此外，还应结合当前中国农村的现实状况，正确引导村庄宗族组织的健康发展，充分发挥这些传统乡村资本在农村治理中的积极作用。帕特南认为：“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，他们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”^[13]中国农村最主要的一种社会资本就是宗族组织，宗族组织有利于将“原子化”的农民凝聚起来。对于宗族制度带来的负面影响，如势力庞大、易形成利益团体等应加以正确引导，同时，充分借用宗族组织的号召力和凝聚力，发挥宗族组织在重构乡土文化中的重要作用，使乡村社会和谐有序。

3.改革公共服务供给体制，推进政府购买公共服务政策，完善乡村基础设施与提升公共服务质量。面对农村基础设施建设落后和公共服务供给不足的困境，日本、韩国、台湾地区利用政府和市场的多中心供给体制，为改善中国农村公共产品短缺提供了有益的借鉴经验。在统筹城乡发展进程中，迫切需要改革农村地区的公共服务供给体制。首先，政府应加大公共财政的投入力度，将直接的资金注入与物资支援结合起来。在新农村建设初期，政府直接提供物资支援，如向每个村庄提供一定数量的水泥、钢筋等物资，在地方政府的组织下由当地村民自行决定用于哪些公共建设项目，包括修建村级公路、桥梁、垃圾处理场及改善农业生产设施等。同时，对于水电气等靠村民自己不能解决的公共资源，政府应主动承担，帮助村民改善生产和生活环境。后期，在完善硬件建设的基础上，重点提升农村的教育、医疗、保险等社会保障水平。其次，将政府投入和市场机制结合起来，推进政府购买公共服务政策，加强政府购买公共服务在农村的试点实验。当前，应加大建设基层服务型政府的力度，改变由于压力型体制导致的基层政府只重政绩、忽视民生的状况。选取偏远山区和居住较为零散的乡村，将其公共服务外包给工商企业、民间组织，由他们来提供公共服务，并建立健全对农村公共服务提供者的监督和评价标准，完善相关的规章制度，监督体系应涵盖上级政府、第三方评估机构、社会媒体和普通民众，做到政府监督、法律监督和舆论监督的有效结合，以更好地为农村提供公共服务。最后，大力发展农村社会组织。社会组织作为政府购买公共服务的承接者和提供者，在某种程度上决定了政府购买公共服务的效果。因此，应该加大对社会组织的资金和政策支持，鼓励农村社会组织的发展；培养社会组织的独立性，摆脱等、要、靠的思想^[14]；也应培育良好的环境，为社会组织的发展提供丰富的土壤，以政府补贴基础设施建设中的项目和资金作为“杠杆”，发动和培育民间组织，形成项目“内部化”机制^[15]。

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