深化改革——再从农村出发

作者：张厚安  责任编辑：网络部  信息来源：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2018年第6期  发布时间：2019-01-22  浏览次数： 3909次

中国四十年的改革事业肇始于农村。我国的经济体制改革发端于农村。从小岗村“敢为天下先”的秘密探索到中央高层的逐步认可，最终作为一项基本经营制度的家庭联产承包责任制的广泛推行，是农村经济体制改革的“第一步”，也是国家经济体制改革的先声。我国政治体制改革的源头也是在农村。中共中央、国务院1983年10月发布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，乡镇建制恢复。全国人大1987年又通过了《村民委员会组织法（试行）》，其后开始在全国普遍建立了村民委员会。笔者曾将改革后的这种乡村治理格局称之为“乡政村治”。由此，在农村基层形成了有中国特色的农村基层民主政治。时至今日，完善和健全这一治理格局仍然关乎能否实现农民的安居乐业、农业的稳定有序和农村的治理有效，关乎能否顺利达成国家治理现代化的目标。

四十年来，除了上述两大改革成就之外，给地主、富农分子“摘帽”也是农村改革中不可忽视且意义重大的历史事件。1979年1月29日，中共中央作出《关于地主、富农分子摘帽问题和地、富子女成份问题的决定》。这一政策给地主、富农及其子女去除了“阶级成分”和“家庭出身”的沉重枷锁，使他们都成为社会上平等的一员并真正享受到应有的权利，从而进一步调动了最广大人民群众参与社会主义建设的积极性。

总之，农村改革板块对于中国整个改革系统具有巨大意义和功用。农村改革的丰富经验都决定了探讨中国的改革开放之路离不开对农村改革轨迹的深刻总结，决定了回顾和展望中国的农村改革之路对于深化改革具有十分重要的理论与现实意义。中国农村改革的破题之作是土地制度改革，“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。因而本文将着重探讨农村经济体制改革中的土地问题。

一、农民问题的实质是土地问题

中国共产党在民主革命时期，所以能够打败国民党取得胜利，主要是依靠农民，依靠农民战争，以“农村包围城市”，最后夺取城市的结果。所以，民主革命的根本问题是农民问题。能否得到广大农民的支持和参加是解放战争成败的关键。而农民问题的实质又是土地问题。谁能解决农民的土地问题，谁就能得到农民的拥戴。进入社会主义革命和建设时期，邓小平又强调“社会主义建设的根本问题仍然是农民问题”，他还认为“三农”问题关系到社会主义建设的成败。而土地问题则始终是农民问题的核心。

当然，农民问题也不仅仅是土地问题，它还涉及农业的机械化、现代化和科学种田，涉及农民的居住条件和生活环境、农村的医疗卫生与文化教育，以及农村的饮水、道路、通讯、养老等一系列问题。而这一切又集中表现在多数农村仍很贫穷、多数农民的收入仍太微薄。所以要解决农民问题就必须改变农村的贫穷面貌、提高农民的收入，就必须实现城乡一体化，缩小乃至最终消灭城乡差别，使农民在农村能安居乐业。

新中国成立以来，农村经济体制，主要是土地制度，有过三次大的变革。而每一次农村的变革又都推动了城市经济体制的改革并影响到整个国民经济的发展。也可以这么说，在中国的每一次经济体制的变革和国民经济的大发展与变化都是从农村开始、从农村出发的。变革有成功的经验，也有失败的教训，值得我们深刻地反思。

二、建国以来的前两次土地制度大变革

（一）第一次大变革——土地改革

中国共产党在夺取政权后必须兑现在战争期间对农民的承诺。于是1950年初开始在全国逐步展开土地改革运动。笔者有幸作为土改工作队员，1950年在湖北省红安县参加了一年的土改工作。

土地改革就是要改变中国农村延续了几千年的土地制度，就是要没收地主的土地、农具、耕牛等生产资料和房屋，分配给广大贫农、雇农。对富农则只没收其多出的土地（生产资料和房屋一般不动）。

对待中农（包括富裕中农）的土地、农具、财产是不许动的。在分配中，先满足贫、雇农，叫做“填坑”；然后补给佃中农不足的部分，叫做“补齐”；土地改革要消灭地主阶级，但绝对不是要从肉体上消灭他们每一个人。土地改革的目的是要实现耕者有其田，同时也是要把每一个地主分子改造成为自食其力的劳动者，成为新人，所以对他们及其家属也分给同样一份土地。

到1952年，土地改革在全国基本完成。几千年来压在亿万农民身上的大山——封建土地制度被彻底破除。地主作为一个阶级已经消灭，富农阶级已不复存在。贫、雇农也因分得土地实现了耕者有其田而“中农化”。土地改革后，广大农民的积极性空前高涨，从而促进了农业生产的迅速发展，同时，也推动了整个囯民经济的发展并得到全国人民的拥护。所有这一切都证明了土改大方向的正确和改革的成功。

（二）第二次大变革——从合作社到人民公社

土地改革后的农村，由于农业生产力获得一定程度的解放，农业生产有所提高，广大农民生活也有了很大改善。但与此同时，在一些地区由于种种原因又出现了土地买卖和两极分化的现象。这就提出了一个问题：农民得到土地后，下一步该怎么办？毛泽东认为唯一的办法就是通过推行合作社，对农业进行社会主义改造。这就是要把土地私有制改造成为集体的公有制，把单干的个体农户用合作社的形式把他们组织起来。毛泽东还认为，在当时的中国，这样做不仅必要，而且是可能的。他提出，土改后的农民有两个积极性：一是作为小私有者，有自发地走资本主义道路的积极性；一是作为劳动者又有走社会主义道路的积极性。由于毛泽东过高地估计了作为劳动者农民社会主义的积极性，并强调革命的不停顿，所以他要求趁热打铁，引导农民走社会主义合作化道路。

不过，在合作化的初期，在发展速度问题上毛泽东还是持谨慎态度的。他强调办合作社应该考虑到可能性，即条件问题，包括政治、经济和干部条件。他还强调要坚持“自愿互利”的原则，强调要控制发展数字、分步骤地稳步前进。可是到了1955年后，全国就掀起了合作化的高潮。原来毛泽东自己认为需要三个五年计划才能完成的任务，现在他却认为再有三到四年“就可以基本上完成由半社会主义到全社会主义的转变”，完成对农业社会主义的改造。这样一来，各地不顾实际条件是否成熟都加快了步伐并很快在全国实现了合作化，而且是高级社。

到了1958年3月，毛泽东又提出了小社并大社的问题。在1958年8月北戴河会议上通过了《中共中央关于农村建立人民公社问题的决议》。这样，全国又掀起了人民公社的热朝。不到二十天时间全国农村基本上实现了公社化。

农业合作化、特别是公社化带来的后果是严重的。它极大地束缚了广大农民的生产积极性；它使得农业发展遭到抑制、甚至破坏；由于农业受挫，使得全国物资供应高度紧张、城市人民生活也极其困难，市场上什么东西都短缺，买什么东西都要票。

社会主义国家人民应该享有富裕的物质生活和高度的民主生活。而这一切，在人民公社时期都没有实现。农村的社会主义改造——从合作社到人民公社，没有达成预期目标，并最终造成严重后果。

三、第三次大变革——土地承包到户

（一）十一届三中全会：土地制度第三次变革的序幕

农业社会主义改造的结果，不仅没有给农民带来“新的利益”，反而导致“三农”问题日益尖锐。文化大革命造成的破坏更是雪上加霜，整个国民经济到了崩溃的边缘。是到了必须调整‘三农’政策的时候了。否则，将会因失去农民的支持而动揺以工农联盟为基础的人民政权。

1978年12月在中共中央十一届三中全会上通过了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》两个文件并下发试行。文件提出的以“包干到户、包产到户”为主要内容的各种形式的责任制受到广大农民的热烈欢迎。从而拉开了农村土地制度第三次大变革的序幕，并推动了全囯经济体制的改革。第三次土地制度变革的实质是：在土地集体所有制不变的情况下，把土地的经营使用权还给了农民，农民在承包地上种什么、如何种又有了生产的自主权。

新的农村土地政策迅速地推动了城乡经济的大发展、大变化，其后的30年间农民的年纯收入从134元增加到4140元，贫困人口从2.5亿减少到1479万。正是这一新政，也推动了整个国民经济的改革、开放和发展，使全国人民的生活水平得到了极大的提高。1978年国内国民生产总值仅为3600多亿元人民币，到了2007年总产值已近2.5万亿元人民币。但是与此同时，人们也产生了困惑。他们不禁要问，到底什么是社会主义呢？如果说消灭私有制、实行公有制，消灭剥削、实行按劳分配才是社会主义，那么为什么今天把过去改掉了的东西又改了回来？又允许私有经济的存在和发展、又出现了剥削和财富的两极分化？人们对改革开放的种种做法提出了质疑，甚至认为这是否定社会主义、是开倒车。

应该怎样回答这个问题呢？这里我想引用一位前中央领导人在一次访谈中说的一段话来作为回答。他说：在俄国、中国这样落后的国家，由于经济、文化条件的制约，革命胜利后不能够立即实行社会主义，只能进行社会主义准备，或者叫社会主义的初级阶段，即准备阶段，也可以称为新民主主义阶段。这也就是今天强调的“有中国特色的社会主义”吧。关于这一点，马克思在《政治经济学批判》序言、导言中就明确的告诫过我们，他说：“无论哪一种社会形态，在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更高的生产关系，在它存在的物质条件、在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的。”试问，我们国家在革命胜利后，怎么可能从一个半殖民地、半封建社会跳过资本主义阶段，一下子进入社会主义社会呢？所以，1978年以来推行的改革开放政策乃是拨乱反正，不是倒退，它使前进的列车又回到了正确的轨道上来。

（二）十七届三中全会：家庭联产承包责任制改革的“第二步”

中国农村实行土地承包政策以来成绩裴然，但是，隨着囯民经济的发展，一些地区的农民在改革初期所获得的种种好处正在逐步丧失。问题集中表现在：农业基础仍然薄弱、农业发展仍然落后、农民收入仍然很低。城乡居民收入的差距拉大。同时，农民感到自己不是承包地真正的主人，不少人已经对土地失去了信心。他们甚至不惜把承包的土地抛荒，去到城市打工。中国农村面临着严峻的挑战。

正是在这种形势下，在十一届三中全会30年后，2008年10月9日至12日中国共产党召开了十七届三中全会，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的決定》。“决定”确定了到2020年改革的基本任务和目标是：农民的纯收入翻一番、农民的消费水平大幅提升、绝对贫困现象基本消灭、破除城乡二元结构并形成城乡经济社会发展一体化新格局、改变传统农业和推进农业现代化、确保国家粮食安全，解决十几亿人口吃饭问题。但是，由于政府重视了改善农民工在城市的处境，使得城市对农民的吸引力越来越大。而我们的目标应该是建设好社会主义新农村，要使农民既能自由进城打工，也乐意回乡务农。形成城乡之间的良性互动。

“决定”还提出了实现上述目标的办法，如强调大力推进改革创新、加强农业制度建设、健全农村土地各项管理制度、坚守18亿亩耕地红线最严格的保护制度等等。但是，最重要的还是要求进一步完善土地承包制度。根据“决定”的精神，对农民承包的土地，今后将在两个方面加以调整：第一，进一步延长土地经营的承包期，如从原来的30年延长到50年或70年。第二，强调在农村土地归属权（集体公有性质）和农业用地性质不变的情况下，农民可以将承包土地的使用权有偿转移给其他农户或经营者，促进土地自由流转。这样做的目的是让农民对所承包的土地有更多、更大的权利。延长承包期和促进土地有偿自由流转是对土地承包制的新突破，这也将大大增加农民对土地的信心，其意义深远。

四、深化改革——再从农村出发

近年来，随着土地承包期的延长和“三权”分置改革的推进，还有不少小农户仍然坚守农业，但小农经济面临农业劳动力老龄化、农地细碎化、小农对接社会化服务难等诸多难题，总之，就是传统的细碎化的单家独户式小生产如何和现代农业对接的问题。中国农村面临着新的困难与挑战，又处在一个新的十字路口。所以必须在土地家庭承包的基础之上进一步深化农地制度改革。

完善和健全土地家庭承包制，需要遵循两个基本原则：一是充分总结新中国成立以来我国土地制度改革的正反面经验教训。土地制度改革是为了使生产关系更为适应生产力的发展。农村土地制度改革绝不能退回到合作化、人民公社时期的“老路”上去，历史经验已经证明，这是走不通的“死胡同”。家庭经营在农业发展中的基础性地位在很长的历史阶段内仍必须坚持。因此，也绝不能完全照搬西方大农业的做法和“经验”。中国农民的“进城”之路是漫长的，土地对于农民还有一定的社会保障功能，绝不能强制推行大规模农业；此外，中国的人地关系远没有欧美一些国家宽松，不切合实际地强调发展大规模经营也不符合中国实际。韩国经历过的农业危机也表明“并不是所有国家都适合发展资本化的大规模农业”。二是充分尊重农民群众的意愿。怎么改革农村土地制度、采取什么样的农业经营道路，都需要尊重和听取农民的意愿，绝不可强迫或变向强迫农民。诚如习近平总书记所言的“把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择”。2017年，总书记再次指出，将土地承包期往后延长30年，稳定承包关系并“长久不变”。尊重农民的选择权和意愿，是尊重农民土地承包权的表现，是落实和坚守党和国家对农民土地承包权的相关承诺的表现。此外，只有真正尊重农民的选择权，才能不断激发基层的创造性。目前，各地在坚持家庭承包的基础上，已然发展了各种新的经营形式。如“反租倒包”“连片经营”等。

在坚持上述两个原则上，笔者以为可以尝试走机械化、适度规模化经营的现代化农业的道路。具体而言，从经营主体看，又可分为以下几种可行的形式：一是发展“公司 农户”的合作农业。吸引企业家投资农业，农民以土地承包经营权入股。企业家的“经济人”“理性人”角色使得其必然考虑市场收益，因此就有了办好农业的积极性。企业家还有新的经营理念和经营技术。同时，承包经营权入股建立了农民和外来资本的利益联结机制。一方面，农民可以享受收益分红，另一方面，农民还可以作为佣工，获取劳动佣金。对此需要警惕的是外来资本的“非农化”倾向。我们需要真正发挥企业家参与农业经营的积极性和优势，保障和提升农作物的产量，使得我们真正能够做到“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在中国人手上”。二是发展新型集体经济。新型集体经济的目标之一是“建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制”，其还具有“产权清晰、市场运作、分配灵活、互惠互利”等基本特征，这和历史上合作化阶段的集体生产经营是不同的。现今一些地方的农民有合作的意愿，我们需要尊重这种联合的意愿，当然，一些不愿意合作的意愿我们也不可忽视。在推进农业合作和发展集体经济的过程中，尤其需要注意管理民主和干部问题，保证干部掌权后不多吃多占以免影响发挥农民的积极性。“四清运动”的教训必须被吸取和谨记。三是探索小农户与现代农业有机衔接的办法。江苏射阳“联耕联种”、湖北沙洋的“按户连片”耕种模式表明，通过土地整治，小农户也可以在生产经营环节中形成规模经济。但将小农引入农业现代化轨道还需要解决以下几个问题。首先是小农户的社会化服务问题。目前，各地已经实践出了多种小农与社会化服务对接的新举措，这些地方性经验需要被及时总结和归纳。其次是小农户与新型经营主体的利益联结机制问题。农业现代化的过程必然伴随多种经营主体的兴起。小农与现代农业的联结意味着其与合作社、龙头企业等经营主体之间存在着交织融合的利益关联，如何使得广大小农真正从中得利是一个亟待解决的问题。三是职业农民的培育问题。要不断加强小农户的培训，提升农民的素质。更有瞄准那些未来可能成为职业农民的群体。例如大中专毕业生和返乡创业者等。

五十年代改土地私有为公有，只花了几年的时间。而在实行土地承包四十年后的今天，在土地问题上我们仍处于亟待深化改革和创新的关键时期。建国后国家经济有三次大的改革、发展，三次都是从农村出发、又都是从土地问题着手的。今天，土地仍是农村改革的核心问题，农村改革仍将担任国家深化改革的“排头兵”角色。土地问题仍然是我们面临的、尚未解决好的课题，解决农民的土地问题仍然任重道远、事关全局。总之，深化改革将再从农村出发。