从体制机制上有效解放基层干部

作者：程同顺 马小宝  责任编辑：于佳佳  信息来源：《中国党政干部论坛》2019年1期  发布时间：2019-07-23  浏览次数： 3765次

【摘　要】习近平总书记在十九届中央政治局第十次集体学习期间再次强调要把基层干部从一些无谓的事务中解脱出来。南开大学周恩来政府管理学院副院长程同顺教授等在《从体制机制上有效解放基层干部》一文中认为，要想从根本上解决基层干部负担过重的问题，既要合理划分各级党和政府的职权，在各级党和政府之间建立合理的关系，也要采取其他措施来逐步解放基层干部。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，全面从严治党逐步走向制度化和常态化，党的建设和反腐败工作取得重大进展，全党上下精神面貌焕然一新。但是最近一段时间以来，基层干部陷入过多无谓事务的现象越来越突出，而且还会担心完不成任务而面临“不担当不作为”的问责。习近平总书记对这个问题高度重视，在2018年7月、8月先后两次作出重要批示，要求统筹解决基层负担过重的问题。11月26日，习近平总书记在中央政治局第十次集体学习期间再次强调，要把基层干部从一些无谓的事务中解脱出来，减轻基层负担，让基层干部把更多时间用在抓工作落实上来。

基层干部负担过重，表面上看是当前工作的一个阶段性现象，但实质上反映了我们距离治理体系和治理能力现代化这个改革开放的总目标还存在差距。要想从根本上解决基层干部负担过重的问题，就要从合理划分各级党和政府的职权、在各级党和政府之间建立起一种正常合理的关系入手。当然，在从体制上还没有解决这个问题之前，我们同时还要采取其他措施来逐步解放基层干部。

一、合理划分各级党和政府的职权

早在2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在关于深化财税体制改革部分，提出要建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。这是在中央的重要文件中第一次对于中央和地方的职责权限的某些方面进行了有意识的区分，具有非常重要的历史意义。但是到目前为止，我国尚未形成一个详细全面的框架。

我国各级党和政府在纵向职权配置上呈现出高度的职责同构特征，带来一系列不必要的弊端，尤其是使各级党和政府都做了大量无意义的重复性工作。在职责同构的格局下，各级政府间的职权范围和权力关系往往比较模糊，政府间互动就难免存在很强的主观性。特别是有些行政资源不足的部门自上而下地制定了名目繁多的评比和达标项目，层层下压，逐级加码。（朱光磊、张志红：“‘职责同构’批判”，《北京大学学报》2005年第1期）虽然每个部门每个时期的工作要求并不多，可是当这些来自上级党和政府不同部门的要求和任务到达基层汇总之后，基层干部的工作事项就会成倍增加，甚至出现各种任务撞车冲突的现象。

国家治理现代化要求在各级党和政府之间进行适度的职权分工，使各级党和政府在具体的职权方面呈现差异，级别不同，职权自然就应该不同。那些已经实现了现代化进程的国家，其普遍做法都是不同级别的政府职权有所侧重和分工。英国的郡政府一般负责警务、消防、教育和社会福利等事务，区政府担负住房管理和环境保护等事务，基层的教区或社区管理丧葬火化、人行道和体育娱乐设施等。美国是联邦制国家，在联邦与州之间自然存在着职权划分，但各州在州内都实行单一制。州内各级政府有非常明显的事权划分，涉及教育、福利、发放行业执照、调整家庭婚姻关系等方面的权力由州行使，而消防、卫生、市政、地方治安等事权交给地方政府来行使，具有自治权的市镇和村镇处理的事务严格限于社区性的需要，如铺路、安装街灯、供应自来水、治安、消防和处理垃圾等。

合理划分各级党和政府的职权，可以明确不同层级党和政府的责任，防止上级党政部门把自己的职责层层向下分解传递，推卸责任，加重下级尤其是基层的负担，让基层干部陷入无谓的繁琐事务中去。

二、在不同层级的党和政府之间建立合理的关系

习近平总书记在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。这个论断从理论上指明了党的领导地位以及维护党中央权威的重要性。习近平总书记在十九大报告中也指出，要赋予省级及以下政府更多自主权。这说明，各级党和政府也应该有自己的自主权，各级党和政府之间也应该有更加合理和更加民主的关系。

我国目前不同层级的党和政府之间，不仅缺乏职权分工，而且存在权力向上集中、责任向下转移的不合理现象，在上下级党和政府之间呈现出一种不合理、不正常的压力型体制特征。在这种体制下，上级党和政府制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给下级党和政府，并以这些指标和任务的完成情况作为评价和考核下级党和政府干部的主要依据。这种层层传递甚至加码的工作任务最终全部要由基层党和政府来完成，因而他们的任务和事项就会越来越多。“上午发通知，下午交报告”的极端现象之所以发生，无疑是官僚主义在作祟，但此类官僚主义能够发生，不合理不民主的上下级党和政府间的关系才是根本原因。

基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。习近平总书记在十九大报告中也指出，要加强基层组织建设，要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。因此，必须在各级党和政府之间建立合理的关系，上下级之间体现更多民主的色彩，充分尊重基层组织的自主性，才能有效地把基层干部从无谓的事务中解脱出来。

三、全面从严治党要与保护基层积极性相结合

党的十八大开启了全面加强党的建设和全面从严治党的新阶段，党的作风建设使全党面貌焕然一新，党内法规制度体系不断完善，反腐败斗争取得巨大突破。尤其是十九大以来，在市县党委建立了巡察制度，实现了对各级干部巡视巡察全覆盖，全面从严治党进入制度化、常态化的新时期。应该说，这些制度建设对于保障全面从严治党是非常必要的，是我们国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

但是，全面从严治党的理念和制度在现实中通过什么机制有效而合理地实施，是需要我们进一步探索研究的课题。我们要通过长期的制度化建设和作风建设，使全面从严治党成为一种常态，让广大党员干部能够做到“从心而不逾矩”，所有党员干部的主动性和积极性都能得到充分尊重、保护和调动，人人充满积极向上的正能量。

要达到这样的理想状态，除了在宏观层次上进行科学化的制度建设之外，还需要在具体的微观层次上更加信任和关心广大党员干部，尤其是基层一线的党员干部。基层干部是我们党和国家政策方针的忠实执行者，是我们国家政权体系长期稳定的基础，也是与人民群众血肉联系的直接体现者。我们应该充分信任他们，要相信基层干部的主体是好的，对于那些有问题的基层干部要重点调查，对绝大多数没有问题的基层干部可以减少一些形式主义的检查考评和巡察。这也是当前解放基层干部必须考虑的因素之一。

四、精准区分不同类型基层单位的工作任务

当前中国基层的单位类型很多，有基层政府、城乡基层自治组织、各类学校、企业、医院和科研机构，还有很多不同类型的社会组织，以及与它们相应的各类基层党组织。目前媒体上所关注的基层干部负担过重的问题，主要指的还是基层的党和政府，而实际上各类基层组织当前都存在陷于各种无谓事务的问题。究其原因，主要是我们当前工作中对于不同类型的基层单位缺乏精确分类，对于它们的工作任务尤其是党建工作的具体任务不加区分，因而基层党和政府存在的负担过重的问题在它们身上同样存在。并且，由于很多工作任务缺乏针对性，脱离了基层单位的实际，让基层单位和干部更加无所适从。

2018年9月21日中央政治局审议通过的《中国共产党支部工作条例（试行）》详细区分了十种不同领域党支部，规定它们应该分别承担不同的重点任务。这是党的法规文件第一次区分不同类型党组织的重点任务，是一个非常正确的方向。但这种区分目前仅限于不同类型党支部的重点任务，其实是从抽象的层次区分了它们的主要政治功能，并没有对于它们的具体工作任务进行有意识的区分；而且由于条例自身的性质，这种区分还仅限于党支部，对于不同类型基层单位的党建工作和业务工作没有涉及。所有层级的党和政府的职权不加区别，所有不同类型的基层单位的工作任务不加区别，会使基层单位和干部陷于无谓的杂事，模糊工作方向，丧失基层单位自身的主体性和主动性。

官僚主义和形式主义之所以还能够以新的面貌大行其道，不断增加基层单位和干部的工作负担和压力，根本原因还是我们的制度和机制仍然存在不科学不合理的地方。区分不同类型的基层单位，明确它们不同的工作任务，不仅能使基层工作更加具有针对性，能够有效解放很多基层组织和干部，也可使国家治理更加精细化，符合国家治理现代化的方向和要求。